Està ben organitzada l’administració de la Generalitat? El nucli (I)

Mesurada pel nombre de treballadors, per la seva despesa o pel seu valor afegit, no hi ha dubte que l’administració de la Generalitat és la principal empresa del país. En efecte, amb dades d’Idescat (anys 2022 i 2023), ocupa a 243.762 treballadors, que representen el 6,8% de l’ocupació a Catalunya. La seva despesa consolidada és de 56.415 milions d’euros, que és el 19% del PIB. El conjunt del sector públic a Catalunya aporta un 15% del valor afegit brut i representa, pràcticament, el 10,4% de la seva ocupació.

El recorregut que vull oferir de l’administració de la Generalitat el faré en tres articles. En aquest primer, abordaré uns conceptes bàsics -per saber de què parlo- i el nucli d’aquesta administració. En el segon, el seu sector públic institucional. I en el tercer, la col·laboració publicoprivada.

Si vols saber-ne més

 

   

Narcís Mir-Professionals de la direcció i directius públics professionals

Ens calen dos conceptes per tenir criteris de quin és el perímetre d’actuació de l’administració de la Generalitat i de si la seva organització és la més adequada. El primer és allò que entenem per organització. Utilitzaré la definició clàssica: el conjunt de formes en què es divideix el treball junt amb els mecanismes necessaris per a la coordinació d’aquest treball dividit. El segon són les condicions necessàries perquè una organització, tant pública com privada, sigui efectiva. Són dues: la seva coherència interna i la seva congruència amb les condicions de l’entorn.

El primer concepte ja ens fa veure que el complex organitzatiu per a la provisió i prestació de serveis de la Generalitat el componen tres elements: un nucli, format pel Govern i els departaments; un sector públic institucional, format per les agències, les empreses mercantils públiques i altres formes de personificació; i un tercer element, format per les diferents formes de col·laboració publicoprivades.

"La congruència amb l’entorn no és altra cosa que la capacitat d’obtenir els recursos d’aquest entorn i prestar els serveis que reclama la demanda"

Poso el focus en el segon concepte. La coherència interna d’una organització significa l’adequat equilibri entre els seus elements. Per exemple, si volem una empresa amb capacitat innovadora i la seva estructura, en canvi, és jeràrquica i centralitzada, estarem molt lluny d’aquesta coherència interna. La congruència amb l’entorn no és altra cosa que la capacitat d’obtenir els recursos d’aquest entorn i prestar els serveis que reclama la demanda. Quan varien les condicions de l’entorn, la primera resposta de les organitzacions és mantenir la seva estructura interna, encara que sigui a costa d’un biaix amb les exigències de l’entorn.

Els canvis en les estructures internes no són gens fàcils. Però aquest biaix no pot durar, especialment en l’economia global en què ens trobem. Si persisteix, l’empresa farà fallida. I aquí observem una gran diferència amb una administració pública, com la de la Generalitat. A parer meu, les principals deficiències que s’observen en l'organització de l’administració de la Generalitat són les següents:

1. Dèficit de congruència amb les exigències de l’entorn econòmic i social. El biaix amb les exigències de l’entorn s’ha anat eixamplant al llarg dels anys, cosa que ha mantingut una estructura interna pròpia de temps passats sense que això hagi comportat cap problema de fallida. Les administracions públiques, estrictament, no fan fallida. En molts dels seus serveis no és possible per al ciutadà acudir a altres organitzacions. I en aquelles en què és possible, per exemple en educació o salut, cal disposar de rendes altes per fer-ho. Aquest creixent biaix que s’ha produït és el que reclama un projecte polític i social urgent de transformació de l’administració.
2. Dèficit de concentració en el nucli de la seva funció essencial. El nucli de l’administració de la Generalitat el formen el Govern i els departaments. En una primera divisió del treball, entre política i gestió, el nucli s’ha de concentrar en la seva funció essencial: la política. És a dir, en les decisions estratègiques que s’han de transformar en polítiques públiques i en la comunicació amb els ciutadans. I aquesta diferenciació no s’ha fet, mostrant una barreja de funcions que degrada la política i produeix incompetències en la gestió. L’actual Govern ha iniciat un procés per a corregir aquesta situació.
3. Dèficit en el procés de transformació de les polítiques dels partits que formen el govern en polítiques públiques coherents i viables. El nucli és la principal fàbrica de les polítiques públiques. Els partits polítics arriben a Govern amb un programa, bé sigui el seu, bé sigui el pactat amb altres formacions. En alguns casos, les polítiques que porten sota el braç no passen de ser mers desitjos. En altres, estan més elaborades. Però no n’hi ha prou amb captar una necessitat pública. Falta la seva conversió en polítiques coherents i viables. I això és degut a la complexitat de moltes d’aquestes polítiques, les quals afecten i són afectades per altres, així com involucren actors i efectes no previstos. La política d’habitatge és un clar exemple d’aquesta complexitat.
4. Dèficit d’intel·ligència per a realitzar de manera eficaç les seves funcions. Calen òrgans i persones amb capacitat per ajudar a desenvolupar les funcions polítiques. És a dir, per a l’especificació coherent i viable de les polítiques, pel seu seguiment i per la seva avaluació, són necessaris servidors públics amb talent. I en aquests moments l’administració de la Generalitat no disposa d’aquest talent o, en tot cas, està situat en el seu sector públic institucional, cosa que no és adequada.

Contràriament al que algú podria pensar, aquesta distinció entre política i gestió permetria l’exercici d’una política més eficaç. És en aquest espai allà on els partits poden exercir la seva legítima discrecionalitat per escollir les persones que creguin més adients per al desenvolupament del seu projecte polític. Així i tot, això obliga a tots els partits a deixar de considerar tots els òrgans de l’administració com un botí legítim. Perquè el nucli pugui fer bé la seva funció, l’execució d’aquestes polítiques hauria de correspondre, en bona part, en el seu sector públic institucional i en la col·laboració publicoprivada, qüestió que abordaré en els dos articles següents.