¿Está bien organizada la administración de la Generalitat? El núcleo (I)

Medida por el número de trabajadores, por su gasto o por su valor añadido, no hay duda de que la administración de la Generalitat es la principal empresa del país. En efecto, con datos de Idescat (años 2022 y 2023), ocupa a 243.762 trabajadores, que representan el 6,8% de la ocupación en Catalunya. Su gasto consolidado es de 56.415 millones de euros, que es el 19% del PIB. El conjunto del sector público en Catalunya aporta un 15% del valor añadido bruto y representa, prácticamente, el 10,4% de su ocupación.

El recorrido que quiero ofrecer de la administración de la Generalitat lo haré en tres artículos. En este primero, abordaré unos conceptos básicos -para saber de qué hablo- y el núcleo de esta administración. En el segundo, su sector público institucional. Y en el tercero, la colaboración público-privada.

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Narcís Mir-Profesionales de la dirección y directivos públicos profesionales

Necesitamos dos conceptos para tener criterios de cuál es el perímetro de actuación de la administración de la Generalitat y de si su organización es la más adecuada. El primero es aquello que entendemos por organización. Utilizaré la definición clásica: el conjunto de formas en que se divide el trabajo junto con los mecanismos necesarios para la coordinación de este trabajo dividido. El segundo son las condiciones necesarias para que una organización, tanto pública como privada, sea efectiva. Son dos: su coherencia interna y su congruencia con las condiciones del entorno.

El primer concepto ya nos hace ver que el complejo organizativo para la provisión y prestación de servicios de la Generalitat lo componen tres elementos: un núcleo, formado por el Gobierno y los departamentos; un sector público institucional, formado por las agencias, las empresas mercantiles públicas y otras formas de personificación; y un tercer elemento, formado por las diferentes formas de colaboración público-privadas.

"La congruencia con el entorno no es otra cosa que la capacidad de obtener los recursos de este entorno y prestar los servicios que reclama la demanda"

Pongo el foco en el segundo concepto. La coherencia interna de una organización significa el adecuado equilibrio entre sus elementos. Por ejemplo, si queremos una empresa con capacidad innovadora y su estructura, en cambio, es jerárquica y centralizada, estaremos muy lejos de esta coherencia interna. La congruencia con el entorno no es otra cosa que la capacidad de obtener los recursos de este entorno y prestar los servicios que reclama la demanda. Cuando varían las condiciones del entorno, la primera respuesta de las organizaciones es mantener su estructura interna, aunque sea a costa de un sesgo con las exigencias del entorno.

Los cambios en las estructuras internas no son nada fáciles. Pero este sesgo no puede durar, especialmente en la economía global en la que nos encontramos. Si persiste, la empresa quebrará. Y aquí observamos una gran diferencia con una administración pública, como la de la Generalitat. A mi parecer, las principales deficiencias que se observan en la organización de la administración de la Generalitat son las siguientes:

1. Déficit de congruencia con las exigencias del entorno económico y social. El sesgo con las exigencias del entorno se ha ido ensanchando a lo largo de los años, lo que ha mantenido una estructura interna propia de tiempos pasados sin que esto haya supuesto ningún problema de quiebra. Las administraciones públicas, estrictamente, no quiebran. En muchos de sus servicios no es posible para el ciudadano acudir a otras organizaciones. Y en aquellas en que es posible, por ejemplo en educación o salud, es necesario disponer de rentas altas para hacerlo. Este creciente sesgo que se ha producido es lo que reclama un proyecto político y social urgente de transformación de la administración.
2. Déficit de concentración en el núcleo de su función esencial. El núcleo de la administración de la Generalitat lo forman el Gobierno y los departamentos. En una primera división del trabajo, entre política y gestión, el núcleo debe concentrarse en su función esencial: la política. Es decir, en las decisiones estratégicas que deben transformarse en políticas públicas y en la comunicación con los ciudadanos. Y esta diferenciación no se ha hecho, mostrando una mezcla de funciones que degrada la política y produce incompetencias en la gestión. El actual Gobierno ha iniciado un proceso para corregir esta situación.
3. Déficit en el proceso de transformación de las políticas de los partidos que forman el gobierno en políticas públicas coherentes y viables. El núcleo es la principal fábrica de las políticas públicas. Los partidos políticos llegan a Gobierno con un programa, bien sea el suyo, bien sea el pactado con otras formaciones. En algunos casos, las políticas que llevan bajo el brazo no pasan de ser meros deseos. En otros, están más elaboradas. Pero no basta con captar una necesidad pública. Falta su conversión en políticas coherentes y viables. Y esto es debido a la complejidad de muchas de estas políticas, las cuales afectan y son afectadas por otras, así como involucran actores y efectos no previstos. La política de vivienda es un claro ejemplo de esta complejidad.
4. Déficit de inteligencia para realizar de manera eficaz sus funciones. Se necesitan órganos y personas con capacidad para ayudar a desarrollar las funciones políticas. Es decir, para la especificación coherente y viable de las políticas, para su seguimiento y para su evaluación, son necesarios servidores públicos con talento. Y en estos momentos, la administración de la Generalitat no dispone de este talento o, en todo caso, está situado en su sector público institucional, lo que no es adecuado.

Contrariamente a lo que alguien podría pensar, esta distinción entre política y gestión permitiría el ejercicio de una política más eficaz. Es en este espacio donde los partidos pueden ejercer su legítima discrecionalidad para elegir a las personas que crean más adecuadas para el desarrollo de su proyecto político. Aun así, esto obliga a todos los partidos a dejar de considerar todos los órganos de la administración como un botín legítimo. Para que el núcleo pueda hacer bien su función, la ejecución de estas políticas debería corresponder, en buena parte, en su sector público institucional y en la colaboración público-privada, cuestión que abordaré en los dos artículos siguientes.