La problemàtica de l’habitatge assequible ha esdevingut un dels grans reptes de política econòmica i social a Catalunya i a l’Estat espanyol. En aquest context de pressió demogràfica, augment sostingut dels preus i insuficiència d’oferta, la fiscalitat pot representar un paper fonamental. Els tributs incideixen directament sobre la viabilitat econòmica dels projectes, i en condicionen la rendibilitat pels operadors.
L’estudi titulat L’Habitatge protegit a Catalunya: Un descoratjador viatge de 20 anys, elaborat pels economistes Miquel Morell, Agustí Jover i Nil Ragàs, analitza les causes de la crisi de l’habitatge protegit a Catalunya, i revela que entre 2013 i 2023 la producció d’Habitatge de Protecció Oficial (HPO) a Catalunya s’ha reduït a una mitjana anual de 1.569 habitatges, una xifra molt inferior als 6.194 habitatges anuals del període 2004-2013. Aquesta dràstica caiguda està vinculada fonamentalment a l’aprovació del Real Decreto 233/2013, que va eliminar els ajuts estatals per al finançament d’habitatge protegit, desplaçant tota la responsabilitat cap als governs autonòmics.
Els baixos pressupostos destinats a habitatge tant pel Govern Central com per la Generalitat (que representen, de mitjana, només el 0,29% de les obligacions reconegudes) ens ha portat a una situació crítica, en què l’esforç pressupostari de la Generalitat resulta insuficient per compensar la manca de suport estatal.
D’acord amb el mateix informe les dades ens indiquen que el 25% dels HPO s’han cedit en règim de lloguer o cessió d’ús, mentre que el 75% s’ha destinat exclusivament a venda. Durant el període 2013-2023 el 34% dels HPO han estat promoguts per Incasòl i altres promotors públics, i el 66% per promotors privats amb o sense ànim de lucre.
En aquest marc, l’impuls del mercat de lloguer es configura com la via més eficaç per millorar l’accessibilitat residencial de les llars més vulnerables. En els entorns metropolitans, on la pressió de la demanda és més intensa i el problema de l’habitatge més acusat, aquest objectiu només es podrà assolir a través de la mobilització d’habitatges ja construïts.
El 25% dels HPO s’han cedit en règim de lloguer o cessió d’ús, mentre que el 75% s’ha destinat exclusivament a venda
Aquest diagnòstic ens serveix de base per fer una reflexió entorn de la fiscalitat de l’HPO de lloguer i analitzar fins a quin punt la fiscalitat pot constituir un obstacle o un instrument per impulsar l’oferta d’habitatge protegit, especialment en règim de lloguer
Fiscalitat i mercat de l’habitatge
Els instruments fiscals poden actuar sobre dues dimensions del mercat:
- Per la part de la demanda: mitjançant deduccions i bonificacions que incrementin la capacitat adquisitiva de les llars (per exemple, la deducció estatal per adquisició d’habitatge habitual, derogada excepte per a contribuents que ja l'anaven aplicant, o la deducció per lloguer de l’habitatge habitual en IRPF).
- Per la part de l'oferta: a través d’incentius fiscals dirigits als promotors i empreses immobiliàries per reduir els costos de promoció i facilitar la creació de nou parc.
A Espanya, històricament han predominat els incentius fiscals orientats a estimular la demanda, tant des de la normativa fiscal competència de l’Estat com pel que fa als impostos competència de la Generalitat. Entre les primeres destaquen les deduccions en IRPF pel lloguer de l’habitatge o els tipus reduïts d’IVA en l’adquisició d’HPO; pel costat autonòmic s’han implementat reduccions en successions i donacions per a la transmissió de l’habitatge habitual, o els tipus reduïts en l’ITP per adquisicions de primer habitatge habitual entre altres. Aquest biaix d’incentius orientats a la demanda, però pot tenir conseqüències, perquè sense un increment paral·lel de l’oferta, els incentius a la demanda poden contribuir a tensionar els preus més que no pas a millorar l’accessibilitat.
Per això, recentment les diferents normatives cada vegada més han anat incorporant modificacions tenint en compte la figura dels promotors, en un gir cap a l’oferta. L’anàlisi d’aquestes mesures ens indica que encara manquen mesures de modificació legislativa que posin especial èmfasi en la millora de la fiscalitat que afecta la promoció de lloguer social.
El cas paradigmàtic del dret de superfície
El dret de superfície és una figura clau en les polítiques d’habitatge publicoprivat. Els municipis cedeixen el sòl (gratuïtament o amb el pagament d’un cànon), a promotors perquè construeixin i explotin habitatges de protecció oficial (HPO) en règim de lloguer durant un termini llarg (50-75 anys).
D’acord amb la Llei 37/1992, de l’IVA (LIVA), la constitució d’un dret de superfície constitueix una prestació de serveis subjecta a l’impost, que tributa al tipus general del 21%.
És una reivindicació històrica dels promotors i gestors d’habitatge social la modificació de la llei de l'IVA aplicant el tipus reduït o superreduït (HPO) a la constitució i transmissió de drets de superfície per la promoció d’habitatges en arrendament. I en general, la millora de la fiscalitat atorgant un tractament fiscal preferent (tipus d’IVA superreduït) a tota la cadena de producció d’habitatges d’HPO destinats a l’arrendament, aplicant aquest tractament a totes les fases necessàries per la producció d’aquests habitatges, des de l’adquisició de sòl, a la prestació de serveis i lliurament de béns.
Posteriorment, quan el promotor construeix els habitatges que posarà a lloguer, els costos de construcció de l’obra estan subjectes a l’IVA amb el tipus reduït del 10%.
La fiscalitat pot ser un dels factors que expliquen la baixa implicació del sector privat en la creació de parc de lloguer assequible
Tanmateix, com que el lloguer d’habitatges està exempt d’IVA , el promotor-arrendador no pot deduir les quotes suportades ni en la constitució del dret de superfície ni en la construcció. L’IVA esdevé, per tant, un cost efectiu de la promoció. El promotor d’habitatge de lloguer en HPO no pot deduir l’IVA suportat en les despeses relacionades amb l’habitatge (obres, adquisició, reparacions, serveis professionals...), i això vol dir que l’IVA pagat en aquestes fases es converteix en un cost definitiu per al promotor.
Aquesta fiscalitat pot tenir efectes controvertits perquè desincentiva la promoció de lloguer (especialment d’HPO) incidint directament en la viabilitat econòmica del projecte. Però a més genera asimetries significatives respecte d’altres figures, exemples com hotels o despatxos o locals comercials , on el promotor si pot repercutir l’IVA i conseqüentment deduir l’IVA suportat en la construcció i les despeses associades. La desigualtat s’evidencia també dins del mateix mercat d’HPO: mentre que la promoció d’HPO destinada a la venda està subjecta a IVA i, per tant, permet al promotor repercutir a un tipus reduït l’IVA al comprador de l’habitatge i deduir l’IVA suportat en la construcció, la promoció d’HPO per lloguer queda atrapada en un règim que converteix l’impost en un cost definitiu. La fiscalitat pot ser doncs un dels factors que expliquen la baixa implicació del sector privat en la creació de parc de lloguer assequible (recordem que només un 25% dels HPO se cedeixen en règim de lloguer davant del 75% que es dediquen a la venda).
La conseqüència en la promoció d’HPO de lloguer és que l’IVA deixa de ser neutral per passar a actuar com un sobrecost estructural que redueix la rendibilitat i frena l’entrada de capital privat.
Instruments fiscals autonòmics i locals per incentivar l'oferta de HPO de lloguer
La Generalitat i els ens locals han establert diversos beneficis fiscals que poden compensar parcialment aquesta distorsió. Algunes d’aquestes mesures que afecten directament la promoció de projectes residencials a Catalunya s’han introduït amb el Decret Llei 5/2025. Aquest reial decret inclou nous tipus d’impostos en la compravenda, un impost especial per perfils de grans tenidors i adquisicions d’edificis sencers, canvis en les deduccions fiscals per lloguer, i pel que ens interessa en aquest article noves condicions per accedir a bonificacions (i finançament públic) en la promoció d’habitatge protegit.
Sense voler fer un llistat exhaustiu es mencionen alguns d’aquests beneficis fiscals que repercuteixen pel costat de l'oferta:
- Exempcions en ITP i AJD per transmissions de sòl i drets de superfície destinats a HPO, així com per préstecs hipotecaris associats (aplicables quan qui transmet és persona física).
- Exempció TPO/OS en la constitució i ampliació de capital de societats amb l’objecte exclusiu de promoció d’HPO.
- Tipus reduït del 7% a l’ITP per adquisicions d’HPO de segona transmissió (mesura orientada bàsicament a la demanda).
- Bonificació del 99% en TPO per contractes de lloguer d’HPO adscrits al Fons d’Habitatge de l’Agència de l’Habitatge (mesura orientada bàsicament a la demanda).
- Bonificació de la quota en les adquisicions d’habitatges per promotors públics com a beneficiaris dels drets de tanteig i retracte.
- Bonificació en la quota en les adquisicions d’habitatges per promotors socials sense ànim de lucre, per destinar-los a HPO.
- Bonificació del 100% en l’ITP per a les transmissions a favor de cooperatives d’habitatge sense ànim de lucre.
- Bonificació del 50% TPO per l’adquisició d’edificis d’oficines o immobles sense acabar que es transformin en HPO.
- No s’aplica el tipus augmentat del 20% TPO a l’adquisició immobles per la seva rehabilitació amb destinació a HPO, ni a les compres realitzades per entitats del tercer sector que actuïn en el marc de programes públics d’habitatge, ni a les cooperatives d’habitatge que adquireixin un edifici per transformar-lo en habitatge habitual dels seus socis.
En l’àmbit local, el Text Refós de la Llei Reguladora d’Hisendes Locals (TRLHL) preveu també altres beneficis:
- Una bonificació obligatòria del 50% en l’IBI durant tres anys per a habitatges de protecció oficial (art. 73.2).
- Bonificacions de fins al 95% en l’ICIO (art. 103.2), com el 90% aplicat per l’Ajuntament de Barcelona a obres d’HPO de lloguer.
Tot i ser mesures positives, el seu impacte quantitatiu és modest en comparació amb el pes de l’IVA.
Conclusions i propostes de reforma
La fiscalitat incideix en totes les etapes de la cadena de valor de l’habitatge. Des de la planificació i gestió urbanística, que està subjecta a taxes i costos administratius, a la construcció i rehabilitació, gravades amb ICIO i IVA, o la comercialització i explotació que es veuen afectades per l’exempció d’IVA en el lloguer. I també des d’un punt de vista de la fiscalitat recurrent amb l’aplicació de l'IBI, l’impost sobre habitatges buits, o altres taxes de serveis. Per tant, només amb una aproximació integral de la fiscalitat aplicable és possible identificar contradiccions i aconseguir una coherència fiscal per tota la cadena de promoció de l’habitatge de protecció.
Només una reforma estructural i coordinada de la fiscalitat permetrà transformar els actuals instruments fiscals d’impuls del mercat d’habitatge protegit de lloguer en polítiques sostenibles i efectives
La fiscalitat de l’habitatge protegit a Catalunya presenta un biaix estructural, en primer lloc, perquè les mesures històricament han prioritzat la demanda sobre l’oferta. L’IVA ha deixat de ser neutral per convertir-se en un cost no deduïble que desincentiva la promoció de lloguer. I reconeixent els esforços autonòmics i locals i la seva utilitat, aquests es consideren insuficients per compensar el sobrecost estructural. La Generalitat pot establir bonificacions en tributs propis i cedits, i els municipis poden actuar sobre figures com l’IBI o l’ICIO. No obstant això, altres tributs amb especial incidència econòmica, especialment l’IVA, són competència exclusiva de l’Estat. Aquesta asimetria provoca que els esforços de la Generalitat i dels ajuntaments puguin quedar neutralitzats pels sobrecostos derivats de la fiscalitat estatal. D’alguna manera, les mesures autonòmiques acaben essent compensades negativament per l’IVA no deduïble suportat pels promotors.
Per això, es considera imprescindible replantejar la fiscalitat de l’habitatge des d’una òptica global, amb participació de totes les administracions, convertint-lo en un marc fiscal coherent i alineat amb l’objectiu de generar una oferta de lloguer assequible. Només una reforma estructural i coordinada de la fiscalitat permetrà transformar els actuals instruments fiscals d’impuls del mercat d’habitatge protegit de lloguer en polítiques sostenibles i efectives.