La problemática de la vivienda asequible se ha convertido en uno de los grandes retos de política económica y social en Catalunya y en el Estado. En este contexto de presión demográfica, aumento sostenido de los precios e insuficiencia de oferta, la fiscalidad puede representar un papel fundamental. Los tributos inciden directamente sobre la viabilidad económica de los proyectos, y condicionan la rentabilidad para los operadores.
El estudio titulado La Vivienda protegida en Catalunya: Un desalentador viaje de 20 años, elaborado por los economistas Miquel Morell, Agustí Jover y Nil Ragàs, analiza las causas de la crisis de la vivienda protegida en Catalunya, y revela que entre 2013 y 2023 la producción de Vivienda de Protección Oficial (VPO) en Catalunya se ha reducido a una media anual de 1.569 viviendas, una cifra muy inferior a las 6.194 viviendas anuales del período 2004-2013. Esta drástica caída está vinculada fundamentalmente a la aprobación del Real Decreto 233/2013, que eliminó las ayudas estatales para la financiación de vivienda protegida, desplazando toda la responsabilidad hacia los gobiernos autonómicos.
Los bajos presupuestos destinados a vivienda tanto por el Gobierno Central como por la Generalitat (que representan, de media, sólo el 0,29% de las obligaciones reconocidas) nos ha llevado a una situación crítica, en la que el esfuerzo presupuestario de la Generalitat resulta insuficiente para compensar la falta de apoyo estatal.
De acuerdo con el mismo informe, los datos nos indican que el 25% de las VPO se han cedido en régimen de alquiler o cesión de uso, mientras que el 75% se ha destinado exclusivamente a venta. Durante el período 2013-2023 el 34% de las VPO han sido promovidas por Incasòl y otros promotores públicos, y el 66% por promotores privados con o sin ánimo de lucro.
En este marco, el impulso del mercado de alquiler se configura como la vía más eficaz para mejorar la accesibilidad residencial de los hogares más vulnerables. En los entornos metropolitanos, donde la presión de la demanda es más intensa y el problema de la vivienda más acusado, este objetivo sólo se podrá alcanzar a través de la movilización de viviendas ya construidas.
El 25% de las VPO se han cedido en régimen de alquiler o cesión de uso, mientras que el 75% se ha destinado exclusivamente a venta
Este diagnóstico nos sirve de base para hacer una reflexión en torno a la fiscalidad de la VPO de alquiler y analizar hasta qué punto la fiscalidad puede constituir un obstáculo o un instrumento para impulsar la oferta de vivienda protegida, especialmente en régimen de alquiler
Fiscalidad y mercado de la vivienda
Los instrumentos fiscales pueden actuar sobre dos dimensiones del mercado:
- Por la parte de la demanda: mediante deducciones y bonificaciones que incrementen la capacidad adquisitiva de los hogares (por ejemplo, la deducción estatal por adquisición de vivienda habitual, derogada excepto para contribuyentes que ya la iban aplicando, o la deducción por alquiler de la vivienda habitual en IRPF).
- Por la parte de la oferta: a través de incentivos fiscales dirigidos a los promotores y empresas inmobiliarias para reducir los costes de promoción y facilitar la creación de nuevo parque.
En España, históricamente han predominado los incentivos fiscales orientados a estimular la demanda, tanto desde la normativa fiscal competencia del Estado como en lo que se refiere a los impuestos competencia de la Generalitat. Entre las primeras destacan las deducciones en IRPF por el alquiler de la vivienda o los tipos reducidos de IVA en la adquisición de VPO; por el lado autonómico se han implementado reducciones en sucesiones y donaciones para la transmisión de la vivienda habitual, o los tipos reducidos en el ITP por adquisiciones de primera vivienda habitual entre otros. Este sesgo de incentivos orientados a la demanda, sin embargo, puede tener consecuencias, porque sin un incremento paralelo de la oferta, los incentivos a la demanda pueden contribuir a tensionar los precios más que a mejorar la accesibilidad.
Por ello, recientemente las diferentes normativas cada vez más han ido incorporando modificaciones teniendo en cuenta la figura de los promotores, en un giro hacia la oferta. El análisis de estas medidas nos indica que aún faltan medidas de modificación legislativa que pongan especial énfasis en la mejora de la fiscalidad que afecta a la promoción de alquiler social.
El caso paradigmático del derecho de superficie
El derecho de superficie es una figura clave en las políticas de vivienda público-privada. Los municipios ceden el suelo (gratuitamente o con el pago de un canon) a promotores para que construyan y exploten viviendas de protección oficial (VPO) en régimen de alquiler durante un plazo largo (50-75 años).
De acuerdo con la Ley 37/1992, del IVA (LIVA), la constitución de un derecho de superficie constituye una prestación de servicios sujeta al impuesto, que tributa al tipo general del 21%.
Es una reivindicación histórica de los promotores y gestores de vivienda social la modificación de la ley del IVA aplicando el tipo reducido o superreducido (VPO) a la constitución y transmisión de derechos de superficie para la promoción de viviendas en arrendamiento. Y en general, la mejora de la fiscalidad otorgando un tratamiento fiscal preferente (tipo de IVA superreducido) a toda la cadena de producción de viviendas de VPO destinadas al arrendamiento, aplicando este tratamiento a todas las fases necesarias para la producción de estas viviendas, desde la adquisición de suelo, a la prestación de servicios y entrega de bienes.
Posteriormente, cuando el promotor construye las viviendas que pondrá en alquiler, los costes de construcción de la obra están sujetos al IVA con el tipo reducido del 10%.
La fiscalidad puede ser uno de los factores que explican la baja implicación del sector privado en la creación de parque de alquiler asequible
Sin embargo, como el alquiler de viviendas está exento de IVA, el promotor-arrendador no puede deducir las cuotas soportadas ni en la constitución del derecho de superficie ni en la construcción. El IVA se convierte, por tanto, en un coste efectivo de la promoción. El promotor de vivienda de alquiler en VPO no puede deducir el IVA soportado en los gastos relacionados con la vivienda (obras, adquisición, reparaciones, servicios profesionales...), y esto significa que el IVA pagado en estas fases se convierte en un coste definitivo para el promotor.
Esta fiscalidad puede tener efectos controvertidos porque desincentiva la promoción de alquiler (especialmente de VPO) incidiendo directamente en la viabilidad económica del proyecto. Pero además genera asimetrías significativas respecto de otras figuras, ejemplos como hoteles o despachos o locales comerciales, donde el promotor sí puede repercutir el IVA y consecuentemente deducir el IVA soportado en la construcción y los gastos asociados. La desigualdad se evidencia también dentro del mismo mercado de VPO: mientras que la promoción de VPO destinada a la venta está sujeta a IVA y, por tanto, permite al promotor repercutir a un tipo reducido el IVA al comprador de la vivienda y deducir el IVA soportado en la construcción, la promoción de VPO para alquiler queda atrapada en un régimen que convierte el impuesto en un coste definitivo. La fiscalidad puede ser, pues, uno de los factores que explican la baja implicación del sector privado en la creación de parque de alquiler asequible (recordemos que sólo un 25% de las VPO se ceden en régimen de alquiler frente al 75% que se dedican a la venta).
La consecuencia en la promoción de VPO de alquiler es que el IVA deja de ser neutral para pasar a actuar como un sobrecoste estructural que reduce la rentabilidad y frena la entrada de capital privado.
Instrumentos fiscales autonómicos y locales para incentivar la oferta de VPO de alquiler
La Generalitat y los entes locales han establecido varios beneficios fiscales que pueden compensar parcialmente esta distorsión. Algunas de estas medidas que afectan directamente a la promoción de proyectos residenciales en Catalunya se han introducido con el Decreto Ley 5/2025. Este real decreto incluye nuevos tipos de impuestos en la compraventa, un impuesto especial para perfiles de grandes tenedores y adquisiciones de edificios enteros, cambios en las deducciones fiscales por alquiler, y por lo que nos interesa en este artículo nuevas condiciones para acceder a bonificaciones (y financiación pública) en la promoción de vivienda protegida.
Sin querer hacer un listado exhaustivo se mencionan algunos de estos beneficios fiscales que repercuten por el lado de la oferta:
- Exenciones en ITP y AJD por transmisiones de suelo y derechos de superficie destinados a VPO, así como por préstamos hipotecarios asociados (aplicables cuando quien transmite es persona física).
- Exención TPO/OS en la constitución y ampliación de capital de sociedades con el objeto exclusivo de promoción de VPO.
- Tipo reducido del 7% en el ITP por adquisiciones de VPO de segunda transmisión (medida orientada básicamente a la demanda).
- Bonificación del 99% en TPO por contratos de alquiler de VPO adscritos al Fondo de Vivienda de la Agencia de la Vivienda (medida orientada básicamente a la demanda).
- Bonificación de la cuota en las adquisiciones de viviendas por promotores públicos como beneficiarios de los derechos de tanteo y retracto.
- Bonificación en la cuota en las adquisiciones de viviendas por promotores sociales sin ánimo de lucro, para destinarlos a VPO.
- Bonificación del 100% en el ITP para las transmisiones a favor de cooperativas de vivienda sin ánimo de lucro.
- Bonificación del 50% TPO por la adquisición de edificios de oficinas o inmuebles sin terminar que se transformen en VPO.
- No se aplica el tipo aumentado del 20% TPO a la adquisición inmuebles para su rehabilitación con destino a VPO, ni a las compras realizadas por entidades del tercer sector que actúen en el marco de programas públicos de vivienda, ni a las cooperativas de vivienda que adquieran un edificio para transformarlo en vivienda habitual de sus socios.
En el ámbito local, el Texto Refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales (TRLHL) prevé también otros beneficios:
- Una bonificación obligatoria del 50% en el IBI durante tres años para viviendas de protección oficial (art. 73.2).
- Bonificaciones de hasta el 95% en el ICIO (art. 103.2), como el 90% aplicado por el Ayuntamiento de Barcelona a obras de VPO de alquiler.
A pesar de ser medidas positivas, su impacto cuantitativo es modesto en comparación con el peso del IVA.
Conclusiones y propuestas de reforma
La fiscalidad incide en todas las etapas de la cadena de valor de la vivienda. Desde la planificación y gestión urbanística, que está sujeta a tasas y costes administrativos, a la construcción y rehabilitación, gravadas con ICIO e IVA, o la comercialización y explotación que se ven afectadas por la exención de IVA en el alquiler. Y también desde un punto de vista de la fiscalidad recurrente con la aplicación del IBI, el impuesto sobre viviendas vacías, u otras tasas de servicios. Por lo tanto, sólo con una aproximación integral de la fiscalidad aplicable es posible identificar contradicciones y conseguir una coherencia fiscal para toda la cadena de promoción de la vivienda de protección.
Sólo una reforma estructural y coordinada de la fiscalidad permitirá transformar los actuales instrumentos fiscales de impulso del mercado de vivienda protegida de alquiler en políticas sostenibles y efectivas
La fiscalidad de la vivienda protegida en Catalunya presenta un sesgo estructural, en primer lugar, porque las medidas históricamente han priorizado la demanda sobre la oferta. El IVA ha dejado de ser neutral para convertirse en un coste no deducible que desincentiva la promoción de alquiler. Y reconociendo los esfuerzos autonómicos y locales y su utilidad, éstos se consideran insuficientes para compensar el sobrecoste estructural. La Generalitat puede establecer bonificaciones en tributos propios y cedidos, y los municipios pueden actuar sobre figuras como el IBI o el ICIO. Sin embargo, otros tributos con especial incidencia económica, especialmente el IVA, son competencia exclusiva del Estado. Esta asimetría provoca que los esfuerzos de la Generalitat y de los ayuntamientos puedan quedar neutralizados por los sobrecostes derivados de la fiscalidad estatal. De alguna manera, las medidas autonómicas acaban siendo compensadas negativamente por el IVA no deducible soportado por los promotores.
Por ello, se considera imprescindible replantear la fiscalidad de la vivienda desde una óptica global, con participación de todas las administraciones, convirtiéndolo en un marco fiscal coherente y alineado con el objetivo de generar una oferta de alquiler asequible. Sólo una reforma estructural y coordinada de la fiscalidad permitirá transformar los actuales instrumentos fiscales de impulso del mercado de vivienda protegida de alquiler en políticas sostenibles y efectivas.