Una administració de la Generalitat ben constituïda

En el meu anterior article vaig fer un balanç crític del procés de reforma de l’administració de la Generalitat. En aquest article em toca exposar, doncs, quina seria per a mi una administració ben constituïda. Per fer-ho, he de posar en relleu quins són els principis que hauria de complir:

1. L’administració pública és un sistema de provisió i prestació de serveis públics. Per tant, no es poden tractar independentment els seus components: organització, ocupació, direcció...
2. Aquest complex organitzatiu, per ser efectiu, ha de respectar dues condicions:

• Consistència interna. Garantir l’absència de contradiccions entre les seves funcions.
• Congruència amb l’entorn. Adaptabilitat als requisits de l’entorn social i econòmic.

Aquest sistema té sis components: l’estructura organitzativa; els processos d’activitat; la direcció pública; els empleats públics; la tecnologia. I envoltant aquests components, la cultura organitzativa, amb l’ètica i els valors públics. Examinem quines condicions haurien de satisfer aquests components.

Si vols saber-ne més

 

   

Un balanç sobre la reforma de l’Administració de la Generalitat

1. L’estructura organitzativa. Una organització no és altra cosa que el resultat de dividir el treball junt amb l’establiment dels mecanismes de coordinació d’aquest treball dividit. Perquè una administració estigui ben constituïda, ha de realitzar dues divisions estructurals del treball:

• Divisió segons la naturalesa de la funció: funció política i funció executiva-gerencial.
• Divisió segons la naturalesa jurídica del prestador: operadors públics i operadors privats.

D’aquí emergeixen tres elements, les funcions dels quals han d’estar separades, ben especificades i coordinades.

• Un nucli estratègic.
• Un conjunt d’entitats instrumentals que denominem, genèricament, agències.
• Un conjunt d’operadors privats que presten serveis públics.

El nucli estratègic. El constitueix el Govern de la Generalitat, que és l’encarregat de la producció de les polítiques públiques, aprovant-les directament o portant-les al Parlament per a la seva aprovació. Li correspon, també, el control i l’avaluació de l’activitat dels prestadors dels serveis, siguin les agències o siguin els operadors privats.

Les agències. Han de ser autèntiques entitats executores de les polítiques públiques, dotades d’autonomia de gestió i controlades pels resultats. Són l’espai natural de la direcció pública professional. Creades a l’administració de la Generalitat per acumulació al llarg dels anys, requereixen un procés profund de reestructuració, dotant-les de l’autèntica funció d’agència que avui no tenen, assegurant la congruència amb els objectius públics i fusionant-ne algunes d’elles per tal d’adquirir dimensions òptimes.

Els operadors privats que presten serveis públics. Són els grans oblidats en l’estructura organitzativa de l’administració de la Generalitat. Encomanar aquesta relació exclusivament a la llei de contractes, que tant serveix per contractar un servei de neteja, com una obra, fa que es perdi la vinculació organitzativa necessària per a uns prestadors de serveis per compte de l’administració.

2. Els processos. Tota l’administració de la Generalitat està travessada per molts tipus de processos d’activitat. Des de la contractació (adquisició d’inputs) fins a la prestació de serveis (outputs). És en aquests processos allà on, preferentment, habita la burocràcia. L’administració de la Generalitat, per estar ben constituïda, ha d’establir mecanismes que minimitzin la necessitat de procediments complexos per exercir un dret (utilitzant la declaració responsable, la comunicació prèvia o altres figures anàlogues). I, per a la resta, els ha de sotmetre a un disseny que minimitzi les càrregues i a una vigilància permanent.

L’administració de la Generalitat, per estar ben constituïda, ha d’establir mecanismes que minimitzin la necessitat de procediments complexos per exercir un dret

3. La direcció pública. Amb aquesta visió sistèmica, ara es pot veure nítidament quina és la funció de la direcció pública professional i on s’ha de situar. Es tracta d’una funció executiva-gerencial, separada de la funció política. Política i gestió són dues funcions amb propòsits, responsabilitats i regles per exercir-les molt diferents. El mecanisme de coordinació amb la funció política és l’autonomia de gestió i el retiment de resultats. Podem veure, així, que la direcció pública professional neix d’una necessitat organitzativa, com el resultat d’una divisió del treball. Aquest component és indispensable per a una administració ben constituïda.

4. L’ocupació pública. L’administració de la Generalitat, per nombre de treballadors, és la principal empresa de Catalunya. És imperatiu, doncs, encertar el model d’ocupació pública, el qual ha d’incloure les actuacions següents:

• Avançar progressivament cap a una major laboralització. La consideració que tots els empleats que treballen a les administracions han de tenir la condició de funcionaris correspon a una administració decimonònica. Ni s’esperen les cessanties de finals del segle XIX, ni la major part dels funcionaris avui no realitzen activitats corresponents a l’exercici de potestats públiques.
• Avançar cap a la selecció per lloc de treball. L’existència de cossos té sentit per a activitats homogènies (inspecció tributària, inspecció laboral, etc.), però en un entorn complex i dinàmic com l’actual, seleccionar per cos no proporciona els coneixements i habilitats necessaris per a llocs de treball concrets.
• Mobilitat interadministrativa. El mercat laboral dels empleats públics hauria d’abastar totes les administracions. L’avantprojecte de llei d’ocupació pública catalana que ha presentat el Govern només la preveu si s’ha subscrit un conveni entre l’administració d’origen i la de destí. En conseqüència, a Catalunya, garantir la mobilitat entre les administracions públiques exigiria la signatura de 452.676 convenis.
• Convertir l’actual Escola d’Administració Pública de Catalunya en una moderna Agència Catalana d’Ocupació Pública.

5. La tecnologia. Una administració pública ben constituïda ha d’aspirar a treballar en la frontera tecnològica com a condició necessària per a l’eficiència i la prestació de serveis de qualitat. Afegiria una consideració imprescindible per a l’ús de la tecnologia: no invertir l’ordre dels factors. Primer cal dotar de vàlua pública els processos. El fetitxisme de la tecnologia, com si fos el Sant Greal, sense una orientació prèvia dels processos als resultats, és el que ha utilitzat durant molts anys l’administració de la Generalitat, aconseguint ser un dels governs de les regions europees més digitalitzat i, simultàniament, trobar-se a la cua en qualitat de govern.

6. Cultura organitzativa: ètica i valors públics. Per a una administració ben constituïda, defenso una direcció constitutiva que va de l’estructura a la cultura, en la qual s’integra l’ètica i els valors públics. I no perquè la cultura tingui menys importància, sinó perquè l’intent d’imposició d’una determinada cultura sobre una estructura mal constituïda entrarà en contradicció i serà anul·lada. En canvi, les estructures ben constituïdes donen lloc a cultures públiques que excel·leixen.

La proposta que he desenvolupat vol donar resposta a les condicions que ha de complir una administració ben constituïda. Però no pren en consideració ni les qüestions relatives a la participació ciutadana, ni a un model interadministratiu d’administració en xarxa. La primera és un instrument per a una captació més acurada de les necessitats públiques; la segona serveix per donar serveis que afecten a més d’una administració de manera més efectiva. Ambdues tenen importància, però, en la meva opinió, fracassen si no s’apliquen sobre una administració ben constituïda, que és l’objecte d’aquest article.

Si vols saber-ne més

 

   

Productivitat, PIB per càpita i desigualtat

En resum, segons la meva opinió, una administració de la Generalitat ben constituïda, com a resultat de la reforma empresa pel Govern, hauria de tenir les característiques següents.

• Un Govern de petita dimensió, amb visió estratègica, concentrat en el disseny de polítiques públiques coherents i viables, així com en el seguiment i l'avaluació d’aquestes polítiques. Li correspon, també, el control dels agents prestadors.
• Una constel·lació d’agències potents, amb direccions professionalitzades. El conjunt d’aquestes agències ha de ser el resultat d’una profunda reestructuració de l’actual sector d’entitats públiques instrumentals.
• Una col·laboració publicoprivada integrada en l’estructura organitzativa de l’administració de la Generalitat, establint els corresponents mecanismes de supervisió, control i avaluació.
• Una lluita continua contra la burocràcia que no proporcioni vàlua pública.
• Direcció pública professionalitzada, amb un estatut que garanteixi una selecció per mèrits i capacitats, que garanteixi l’autonomia de la gestió i amb un control de resultats. L’espai natural de la direcció pública professional són les agències. Per implantar-la en qualsevol altre espai, cal avaluar primer si la seva funció és política o executiva-gerencial, i que es compleixin després la resta de condicions de l’estatut d’una direcció pública professional.
• Una ocupació que s’adeqüi a un major equilibri, segons les seves funcions, entre el personal en règim estatutari i laboral. Avançar cap a un sistema amb major pes de la selecció per lloc de treball, per aquells llocs corresponents a un entorn complex i dinàmic. Mobilitat interadministrativa. I adaptar l’Escola d’Administració Pública de Catalunya a una moderna Agència Catalana d’Ocupació Pública.
• Tecnologia en la frontera, amb el manteniment de tecnologies interiors a la frontera, per respectar el dret dels ciutadans a aquests serveis. Seria el cas dels serveis presencials.
• Una cultura fonamentada en l’ètica i els valors públics, però construïda sobre una estructura organitzativa efectiva.

El compliment d’aquestes característiques garanteix un tractament sistèmic, la coherència interna i, per tant, es troba en les millors condicions per a l’adaptació a les demandes de l’entorn.

El Govern de la Generalitat va rebre unes propostes de la Comissió d’Experts (CETRA). El conjunt de propostes constitueix un estat líquid que no sabem la forma que adoptarà, ja que desconeixem, a hores d’ara, el recipient -l’estructura- que les ha de contenir. Tot i ser valuoses, el Govern ha de decidir on vol arribar amb el procés de reforma. No és tant el temps del procés com l’encert en la direcció correcta. I algunes coses, avui dia, no encerten la direcció. Buscar acords és desitjable, sempre que no es traspassin les línies vermelles que portin a un resultat lampedusià i que en aquest país han sovintejat: pactes de país, pactes nacionals, acords nacionals, etc., molt poc efectius.

Al Govern de la Generalitat, amb la reforma, li cal prendre en consideració el principi formulat pel fra Luca Pacioli: allà on no hi ha ordre hi ha confusió. I de la confusió organitzativa no en poden sortir mai bones polítiques públiques, siguin de la naturalesa que siguin. Podrem comptar algun dia amb un Pla Cerdà per a l’administració?