Una administración de la Generalitat bien constituida

En mi anterior artículo hice un balance crítico del proceso de reforma de la administración de la Generalitat. En este artículo me toca exponer, pues, cuál sería para mí una administración bien constituida. Para hacerlo, debo poner de relieve cuáles son los principios que debería cumplir:

1. La administración pública es un sistema de provisión y prestación de servicios públicos. Por lo tanto, no se pueden tratar independientemente sus componentes: organización, empleo, dirección...
2. Este complejo organizativo, para ser efectivo, debe respetar dos condiciones:

• Consistencia interna. Garantizar la ausencia de contradicciones entre sus funciones.
• Congruencia con el entorno. Adaptabilidad a los requisitos del entorno social y económico.

Este sistema tiene seis componentes: la estructura organizativa; los procesos de actividad; la dirección pública; los empleados públicos; la tecnología. Y envolviendo estos componentes, la cultura organizativa, con la ética y los valores públicos. Examinemos qué condiciones deberían satisfacer estos componentes.

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Un balance sobre la reforma de la Administración de la Generalitat

1. La estructura organizativa. Una organización no es otra cosa que el resultado de dividir el trabajo junto con el establecimiento de los mecanismos de coordinación de este trabajo dividido. Para que una administración esté bien constituida, debe realizar dos divisiones estructurales del trabajo:

• División según la naturaleza de la función: función política y función ejecutiva-gerencial.
• División según la naturaleza jurídica del prestador: operadores públicos y operadores privados.

De aquí emergen tres elementos, cuyas funciones deben estar separadas, bien especificadas y coordinadas.

• Un núcleo estratégico.
• Un conjunto de entidades instrumentales que denominamos, genéricamente, agencias.
• Un conjunto de operadores privados que prestan servicios públicos.

El núcleo estratégico. Lo constituye el Govern de la Generalitat, que es el encargado de la producción de las políticas públicas, aprobándolas directamente o llevándolas al Parlament para su aprobación. Le corresponde, también, el control y la evaluación de la actividad de los prestadores de los servicios, sean las agencias o sean los operadores privados.

Las agencias. Deben ser auténticas entidades ejecutoras de las políticas públicas, dotadas de autonomía de gestión y controladas por los resultados. Son el espacio natural de la dirección pública profesional. Creadas en la administración de la Generalitat por acumulación a lo largo de los años, requieren un proceso profundo de reestructuración, dotándolas de la auténtica función de agencia que hoy no tienen, asegurando la congruencia con los objetivos públicos y fusionando algunas de ellas para adquirir dimensiones óptimas.

Los operadores privados que prestan servicios públicos. Son los grandes olvidados en la estructura organizativa de la administración de la Generalitat. Encomendar esta relación exclusivamente a la ley de contratos, que tanto sirve para contratar un servicio de limpieza como una obra, hace que se pierda la vinculación organizativa necesaria para unos prestadores de servicios por cuenta de la administración.

2. Los procesos. Toda la administración de la Generalitat está atravesada por muchos tipos de procesos de actividad. Desde la contratación (adquisición de inputs) hasta la prestación de servicios (outputs). Es en estos procesos donde, preferentemente, habita la burocracia. La administración de la Generalitat, para estar bien constituida, debe establecer mecanismos que minimicen la necesidad de procedimientos complejos para ejercer un derecho (utilizando la declaración responsable, la comunicación previa u otras figuras análogas). Y, para el resto, debe someterlos a un diseño que minimice las cargas y a una vigilancia permanente.

La administración de la Generalitat, para estar bien constituida, debe establecer mecanismos que minimicen la necesidad de procedimientos complejos para ejercer un derecho

3. La dirección pública. Con esta visión sistémica, ahora se puede ver nítidamente cuál es la función de la dirección pública profesional y dónde debe situarse. Se trata de una función ejecutiva-gerencial, separada de la función política. Política y gestión son dos funciones con propósitos, responsabilidades y reglas para ejercerlas muy diferentes. El mecanismo de coordinación con la función política es la autonomía de gestión y la rendición de resultados. Podemos ver, así, que la dirección pública profesional nace de una necesidad organizativa, como el resultado de una división del trabajo. Este componente es indispensable para una administración bien constituida.

4. La ocupación pública. La administración de la Generalitat, por número de trabajadores, es la principal empresa de Catalunya. Es imperativo, pues, acertar el modelo de ocupación pública, el cual debe incluir las actuaciones siguientes:

• Avanzar progresivamente hacia una mayor laboralización. La consideración de que todos los empleados que trabajan en las administraciones deben tener la condición de funcionarios corresponde a una administración decimonónica. Ni se esperan las cesantías de finales del siglo XIX, ni la mayor parte de los funcionarios hoy no realizan actividades correspondientes al ejercicio de potestades públicas.
• Avanzar hacia la selección por puesto de trabajo. La existencia de cuerpos tiene sentido para actividades homogéneas (inspección tributaria, inspección laboral, etc.), pero en un entorno complejo y dinámico como el actual, seleccionar por cuerpo no proporciona los conocimientos y habilidades necesarios para puestos de trabajo concretos.
• Movilidad interadministrativa. El mercado laboral de los empleados públicos debería abarcar todas las administraciones. El anteproyecto de ley de ocupación pública catalana que ha presentado el Govern solo la prevé si se ha suscrito un convenio entre la administración de origen y la de destino. En consecuencia, en Catalunya, garantizar la movilidad entre las administraciones públicas exigiría la firma de 452.676 convenios.
• Convertir la actual Escola d’Administració Pública de Catalunya en una moderna Agència Catalana d’Ocupació Pública.

5. La tecnología. Una administración pública bien constituida debe aspirar a trabajar en la frontera tecnológica como condición necesaria para la eficiencia y la prestación de servicios de calidad. Añadiría una consideración imprescindible para el uso de la tecnología: no invertir el orden de los factores. Primero hay que dotar de valía pública los procesos. El fetichismo de la tecnología, como si fuera el Santo Grial, sin una orientación previa de los procesos a los resultados, es lo que ha utilizado durante muchos años la administración de la Generalitat, consiguiendo ser uno de los gobiernos de las regiones europeas más digitalizado y, simultáneamente, encontrarse a la cola en calidad de gobierno.

6. Cultura organizativa: ética y valores públicos. Para una administración bien constituida, defiendo una dirección constitutiva que va de la estructura a la cultura, en la que se integra la ética y los valores públicos. Y no porque la cultura tenga menos importancia, sino porque el intento de imposición de una determinada cultura sobre una estructura mal constituida entrará en contradicción y será anulada. En cambio, las estructuras bien constituidas dan lugar a culturas públicas que sobresalen.

La propuesta que he desarrollado quiere dar respuesta a las condiciones que debe cumplir una administración bien constituida. Pero no toma en consideración ni las cuestiones relativas a la participación ciudadana, ni a un modelo interadministrativo de administración en red. La primera es un instrumento para una captación más precisa de las necesidades públicas; la segunda sirve para dar servicios que afectan a más de una administración de manera más efectiva. Ambas tienen importancia, pero, en mi opinión, fracasan si no se aplican sobre una administración bien constituida, que es el objeto de este artículo.

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Productividad, PIB per cápita y desigualdad

En resumen, en mi opinión, una administración de la Generalitat bien constituida, como resultado de la reforma emprendida por el Govern, debería tener las características siguientes.

• Un Gobierno de pequeña dimensión, con visión estratégica, concentrado en el diseño de políticas públicas coherentes y viables, así como en el seguimiento y la evaluación de estas políticas. Le corresponde, también, el control de los agentes prestadores.
• Una constelación de agencias potentes, con direcciones profesionalizadas. El conjunto de estas agencias debe ser el resultado de una profunda reestructuración del actual sector de entidades públicas instrumentales.
• Una colaboración público-privada integrada en la estructura organizativa de la administración de la Generalitat, estableciendo los correspondientes mecanismos de supervisión, control y evaluación.
• Una lucha continua contra la burocracia que no proporcione valor público.
• Dirección pública profesionalizada, con un estatuto que garantice una selección por méritos y capacidades, que garantice la autonomía de la gestión y con un control de resultados. El espacio natural de la dirección pública profesional son las agencias. Para implantarla en cualquier otro espacio, hay que evaluar primero si su función es política o ejecutiva-gerencial, y que se cumplan después el resto de condiciones del estatuto de una dirección pública profesional.
• Una ocupación que se adecúe a un mayor equilibrio, según sus funciones, entre el personal en régimen estatutario y laboral. Avanzar hacia un sistema con mayor peso de la selección por puesto de trabajo, para aquellos puestos correspondientes a un entorno complejo y dinámico. Movilidad interadministrativa. Y adaptar la Escola d’Administració Pública de Catalunya a una moderna Agència Catalana d’Ocupació Pública.
• Tecnología en la frontera, con el mantenimiento de tecnologías interiores en la frontera, para respetar el derecho de los ciudadanos a estos servicios. Sería el caso de los servicios presenciales.
• Una cultura fundamentada en la ética y los valores públicos, pero construida sobre una estructura organizativa efectiva.

El cumplimiento de estas características garantiza un tratamiento sistémico, la coherencia interna y, por lo tanto, se encuentra en las mejores condiciones para la adaptación a las demandas del entorno.

El Govern de la Generalitat recibió unas propuestas de la Comisión de Expertos (CETRA). El conjunto de propuestas constituye un estado líquido que no sabemos la forma que adoptará, ya que desconocemos, a estas alturas, el recipiente -la estructura- que las ha de contener. A pesar de ser valiosas, el Govern ha de decidir dónde quiere llegar con el proceso de reforma. No es tanto el tiempo del proceso como el acierto en la dirección correcta. Y algunas cosas, hoy en día, no aciertan la dirección. Buscar acuerdos es deseable, siempre que no se traspasen las líneas rojas que lleven a un resultado lampedusiano y que en este país han sido frecuentes: pactos de país, pactos nacionales, acuerdos nacionales, etc., muy poco efectivos.

Al Govern de la Generalitat, con la reforma, le hace falta tomar en consideración el principio formulado por el fraile Luca Pacioli: allí donde no hay orden hay confusión. Y de la confusión organizativa no pueden salir nunca buenas políticas públicas, sean de la naturaleza que sean. ¿Podremos contar algún día con un Plan Cerdà para la administración?