Un balanç sobre la reforma de l’Administració de la Generalitat

El Govern de la Generalitat va entomar el procés de reforma de l’Administració només prendre possessió dels càrrecs. És a dir, va incorporar la reforma en l’agenda política. Han passat dos anys des de l’inici del procés. En aquest moment, els projectes legislatius del Govern estan en diverses fases d’aprovació. Això no vol dir que no s’hagin pres mesures que no han necessitat el pas pel Parlament. Un procés de reforma de les nostres administracions necessitarà dues o tres legislatures. Per tant, no és possible, avui dia, fer un balanç rigorós de l’estat de la reforma. El que si que es pot fer, i que tractaré de fer en aquest article, és avaluar si les diferents mesures que s’han emprès van, a parer meu, en la bona direcció.

Dèficit original

La reforma es va emprendre sota una proposició inicial: l’Administració de la Generalitat ha estat sobradament diagnosticada; el que cal ara és l’aplicació de mesures per a corregir la situació. A part de la reverberació amb l’onzena tesi sobre Feuerbach, de Marx, certament l’Administració de la Generalitat ha estat moltes vegades diagnosticada, però a trossos: redissenys de processos, determinats subsistemes de la gestió dels recursos humans, infinitat de projectes de digitalització, etc. No obstant això, mai he conegut un projecte amb un diagnòstic del conjunt de l’administració.

En aquestes condicions, el Govern de la Generalitat va abordar la reforma creant una Comissió d’Experts (CETRA), i dividint la reforma en dotze àmbits, els quals no tenen cap mena de vertebració conjunta. I alguns, si ens atenim a les necessitats actuals, estan més a prop de la poesia que de la prosa necessària. A més, hi faltava l’àmbit bàsic, que és aquell que defineix l’estructura organitzativa de l’Administració. La presidència de la Comissió va recaure en una persona sobradament competent en matèria de la reforma; i foren nomenats com a responsables dels diferents àmbits, uns bons professionals.

Un procés de reforma de les nostres administracions necessitarà dues o tres legislatures

A falta d’un projecte vertebrador dels diferents àmbits, el president de la Comissió va adoptar el paper d’un director d’obra sense projecte, i amb uns bons experts per prescriure mesures en cadascun dels seus àmbits. Imagini el lector si el projecte de la Sagrada Família s’hagués abordat nomenant un director d’obra amb els millors vitrallers, ferrers, marbristes, serrallers, gruistes, etc., encarregats de proposar mesures per tenir uns bons vitralls, peces forjades o les millors formes de transport vertical dels materials. No tinc ni idea del que, 140 anys més tard, tindríem avui, però, de ben segur, no seria la Sagrada Família que coneixem. Doncs bé, no sabem l’estació final de la reforma, de com es vol que sigui aquesta Administració reformada.

Nou mesos més tard, la Comissió va lliurar les seves propostes, que contenien la mateixa patologia: propostes de moltes mesures sense saber a quin projecte havien de servir i que, per tant, podien ser contradictòries.

Mesures urgents

Aquí, el Govern ha encertat en la direcció presa. Ha abordat els principals processos que es poden inscriure dins de la patologia de la burocràcia i que produeixen incertesa i angoixa als particulars i entitats, així com una gran dosi d’ineficiència a les empreses. Es tracta, entre altres, de processos com l’obtenció d’autoritzacions i llicències, de reconeixement de la dependència, del concurs i resolució de subvencions, de la contractació, etc. Un exemple paradigmàtic és l’Avantprojecte de llei de simplificació de tràmits en l’àmbit urbanístic i ambiental.

Sobre aquestes mesures, faria una consideració i una prevenció. La consideració és que el que s’ha fet ha estat una operació de redisseny de processos i això, tot i ser valuós, no requeriria reformes substantives de l’Administració. Són patologies burocràtiques que cap administració decent s’hauria d’haver permès.

Si vols saber-ne més

 

   

Direcció pública professional a l’Administració de la Generalitat: sentit i sensibilitat

La prevenció es refereix al retorn de la burocràcia en aquests processos ara redissenyats. Contràriament al que es creu, la burocràcia exuberant no neix com un virus intern de les organitzacions públiques, sinó que entra per la porta gran i sota les trompetes i els estendards del reconeixement d’un dret. Un cop reconegut, es determina el procediment per autoritzar el seu exercici. I és aquí allà on habita, preferentment, la burocràcia. Calen dues precaucions per evitar el seu inevitable renaixement: establir mecanismes que evitin la necessitat de procediments per exercir el dret (declaració responsable, comunicació prèvia i altres figures anàlogues). I per a la resta de procediments, una vigilància permanent com una activitat regular de les organitzacions públiques, contrapesant i justificant sempre costos i beneficis.

Mesures estructurals que determinen la profunditat de la reforma

Casa Antoni Roger Seu de l'Escola d'Administració Pública de Catalunya

Assenyalo tres lleis d’aquesta naturalesa: la direcció pública professional, l’ocupació pública i l’Escola d’Administració Pública de Catalunya.

Avantprojecte de la llei de la direcció pública professional. És una peça essencial de qualsevol projecte de reforma estructural. Recordem el seu propòsit: consisteix en una divisió del treball, distingint entre la funció política i la funció gerencial i seleccionant els directius públics pels seus mèrits i capacitats, sense la interferència d’actors polítics. L’estatut del directiu públic està sotmès a unes condicions, tal com ja he explicat en altres articles.

Faig dues consideracions, una de caràcter tàctic i l’altra de caràcter estructural. La primera es refereix a la no inclusió de totes les administracions catalanes en l’àmbit de la llei. El propòsit d’una direcció pública és que abasti totes les administracions catalanes. No obstant això, les administracions locals i les universitats no mostraven receptivitat a aquesta llei i la seva inclusió podria haver retardat o bloquejat la seva aprovació. Només cal veure la manca d’alineament amb la proposta de llei, del reglament aprovat per l’Ajuntament de Barcelona dels seus directius públics.

El propòsit d’una direcció pública és que abasti totes les administracions catalanes

La segona consideració fa referència a un problema estructural. La selecció dels directius públics segons estrictament mèrits i capacitats, lliures de la ingerència política, ha provocat que moltes persones creguin que aquesta és l'única o principal característica de la direcció pública, i que aquesta és aplicable a altres càrrecs en els quals la funció de dirigir no és la seva funció essencial. És així com la llei integra les subdireccions generals dels departaments (càrrecs de funcionaris). Molts d’aquests càrrecs no són pròpiament de direcció, sinó d’expertesa tècnica. A més, en estar sotmesos al règim estatutari, es fa molt difícil imaginar que puguin disposar de prou autonomia per a gestionar un pressupost o per seleccionar els seus propis empleats. El mateix és predicable d’un bon nombre de direccions generals, per a les quals la seva funció principal és política (disseny, seguiment i avaluació de polítiques públiques), però no d’execució gerencial.

No obstant aquestes limitacions, la direcció que ha emprès el Govern és positiva, i ara caldrà veure el seu tràmit en el Parlament. Serà una prova de fins a quin punt els partits polítics estan disposats a renunciar a un grapat de càrrecs que ara consideren d’apropiació legítima.

Avantprojecte de la llei d’ocupació pública catalana. Tot i que introdueix alguns elements positius, està molt lluny de ser la llei d’ocupació pública necessària. Assenyalo tres necessitats estructurals absents, o millor, contràries, en la llei:

• Major laboralització. Cal anar, de forma progressiva, a una major laboralització de les administracions, excepte per aquelles activitats corresponents a l’exercici de potestats públiques. La llei només ho preveu amb caràcter excepcional. La consideració que tots els empleats que treballen a les administracions han de tenir la condició de funcionaris correspon a una administració decimonònica.
• Selecció per lloc de treball. La selecció dels empleats públics no hauria de ser per cos o grup, sinó per lloc de treball, i de forma suficientment contínua, com passa, per exemple, en el Civil Service del Regne Unit. En un entorn complex i dinàmic com l’actual, seleccionar per cos no proporciona de cap manera els coneixements i habilitats necessaris per a un lloc de treball concret.
• Mobilitat interadministrativa. El mercat laboral dels empleats públics hauria d’abastar totes les administracions. La llei només ho preveu si s’ha subscrit un conveni entre l’administració d’origen i la de destí. En conseqüència, a Catalunya, garantir la mobilitat entre les administracions públiques exigirà la signatura de 452.676 convenis.

Avantprojecte de llei de l’Escola d’Administració Pública de Catalunya. És difícil trobar en aquesta llei pràcticament res que no es pugui aplicar utilitzant l’actual llei, vigent des de l’any 1987. Es manté la constitució de l’Escola com un Organisme Autònom i, per tant, tots els seus treballadors es troben sotmesos a una relació estatutària. La laboralització és necessària per poder obtenir del mercat professionals experts en selecció de personal. L’Escola d’Administració reformada hauria d’adoptar el perfil d’una moderna Agència Catalana d’Ocupació Pública, amb les funcions essencials següents:

• La selecció de candidats per a totes les administracions catalanes, en una fase general prèvia, actuant com un òrgan expert de selecció i deixant la darrera fase per a l’administració sol·licitant.
• La creació d’un mercat intern de treballadors públics que garantís la mobilitat entre les diferents administracions públiques catalanes.
• La provisió de serveis de formació i recerca.

Seria un error colossal si el Govern de la Generalitat constrenyis la reforma a una poda de la burocràcia i a la incorporació, com a guinda, de la direcció pública professional. Això no és la reforma. Per això és sempre aconsellable iniciar-la amb una llei de l’estructura de l’organització que es pretén. Sobre aquesta estructura s’han de situar els elements constitutius del sistema de provisió i prestació de serveis públics: la direcció, els recursos humans, els processos creadors de vàlua (eliminant burocràcia), la tecnologia (en la frontera) i, com envolvent, la cultura i els valors públics. Només així es pot obtenir la consistència interna de l’organització.

Bona part dels problemes que ha viscut aquest Govern tenen el seu origen en una deficient organització, en la qual es manifesta una integració i confusió dels papers polítics i gerencials. No es compleix així el primer principi d’una organització efectiva: la consistència interna, sense el qual tampoc es pot complir el segon principi: la congruència amb l’entorn. D’una Administració que confon els rols, no en poden sortir mai bones polítiques públiques, siguin de la naturalesa que siguin.

Si vols saber-ne més

 

   

Productivitat, PIB per càpita i desigualtat

Ni la IA, ni el gran reemplaçament, ni la captació de talent seran els elixirs sobre els quals edificar la nova Administració si, prèviament, no s’aborden les necessitats funcionals que ha de satisfer l’Administració reformada. La IA pot patir la mateixa patologia que ja va patir la digitalització; els nous treballadors públics, a conseqüència del gran reemplaçament, seran una rèplica dels actuals si aterren en l’actual Administració; i la captació de talent no servirà de res, a part de burocratitzar aquest talent, si no es determina prèviament quin talent es vol, per a fer què, i on s’ha de situar.

S’està a temps per vertebrar les mesures proposades per la Comissió d’Experts i corregir la direcció empresa pel Govern en algunes, molt lluny de les necessàries. El Govern ha d’enfrontar la reforma amb valentia. Superarà el període parlamentari i, per tant, ha d’assegurar la correcta direcció del procés. I per això necessita saber on vol arribar. Seria un desengany si la reforma no fos altra cosa que una solució lampedusiana. Tindrà resistències, però, aquesta vegada, compta amb el suport de la societat civil, de les entitats i de les empreses. No és poca cosa.