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El Govern de la Generalitat asumió el proceso de reforma de la Administración nada más tomar posesión de los cargos. Es decir, incorporó la reforma en la agenda política. Han pasado dos años desde el inicio del proceso. En este momento, los proyectos legislativos del Govern están en diversas fases de aprobación. Esto no quiere decir que no se hayan tomado medidas que no han necesitado el paso por el Parlament. Un proceso de reforma de nuestras administraciones necesitará dos o tres legislaturas. Por lo tanto, no es posible, hoy en día, hacer un balance riguroso del estado de la reforma. Lo que sí se puede hacer, y que trataré de hacer en este artículo, es evaluar si las diferentes medidas que se han emprendido van, a mi parecer, en la buena dirección.
Déficit original
La reforma se emprendió bajo una proposición inicial: la Administración de la Generalitat ha sido sobradamente diagnosticada; lo que hace falta ahora es la aplicación de medidas para corregir la situación. Aparte de la reverberación con la undécima tesis sobre Feuerbach, de Marx, ciertamente la Administración de la Generalitat ha sido muchas veces diagnosticada, pero a trozos: rediseños de procesos, determinados subsistemas de la gestión de los recursos humanos, infinidad de proyectos de digitalización, etc. Sin embargo, nunca he conocido un proyecto con un diagnóstico del conjunto de la administración.
En estas condiciones, el Govern de la Generalitat abordó la reforma creando una Comisión de Expertos (CETRA), y dividiendo la reforma en doce ámbitos, los cuales no tienen ningún tipo de vertebración conjunta. Y algunos, si nos atenemos a las necesidades actuales, están más cerca de la poesía que de la prosa necesaria. Además, faltaba el ámbito básico, que es aquel que define la estructura organizativa de la Administración. La presidencia de la Comisión recayó en una persona sobradamente competente en materia de la reforma; y fueron nombrados como responsables de los diferentes ámbitos, unos buenos profesionales.
Un proceso de reforma de nuestras administraciones necesitará dos o tres legislaturas
A falta de un proyecto vertebrador de los diferentes ámbitos, el presidente de la Comisión adoptó el papel de un director de obra sin proyecto, y con unos buenos expertos para prescribir medidas en cada uno de sus ámbitos. Imagine el lector si el proyecto de la Sagrada Familia se hubiera abordado nombrando un director de obra con los mejores vitralistas, herreros, marmolistas, cerrajeros, gruistas, etc., encargados de proponer medidas para tener unos buenos vitrales, piezas forjadas o las mejores formas de transporte vertical de los materiales. No tengo ni idea de lo que, 140 años más tarde, tendríamos hoy, pero, a buen seguro, no sería la Sagrada Familia que conocemos. Pues bien, no sabemos la estación final de la reforma, de cómo se quiere que sea esta Administración reformada.
Nueve meses más tarde, la Comisión entregó sus propuestas, que contenían la misma patología: propuestas de muchas medidas sin saber a qué proyecto debían servir y que, por lo tanto, podían ser contradictorias.
Medidas urgentes
Aquí, el Govern ha acertado en la dirección tomada. Ha abordado los principales procesos que se pueden inscribir dentro de la patología de la burocracia y que producen incertidumbre y angustia a los particulares y entidades, así como una gran dosis de ineficiencia a las empresas. Se trata, entre otros, de procesos como la obtención de autorizaciones y licencias, de reconocimiento de la dependencia, del concurso y resolución de subvenciones, de la contratación, etc. Un ejemplo paradigmático es el Anteproyecto de ley de simplificación de trámites en el ámbito urbanístico y ambiental.
Sobre estas medidas, haría una consideración y una prevención. La consideración es que lo que se ha hecho ha sido una operación de rediseño de procesos y esto, a pesar de ser valioso, no requeriría reformas sustantivas de la Administración. Son patologías burocráticas que ninguna administración decente se habría tenido que permitir.
La prevención se refiere al retorno de la burocracia en estos procesos ahora rediseñados. Contrariamente a lo que se cree, la burocracia exuberante no nace como un virus interno de las organizaciones públicas, sino que entra por la puerta grande y bajo las trompetas y los estandartes del reconocimiento de un derecho. Una vez reconocido, se determina el procedimiento para autorizar su ejercicio. Y es aquí donde habita, preferentemente, la burocracia. Son necesarias dos precauciones para evitar su inevitable renacimiento: establecer mecanismos que eviten la necesidad de procedimientos para ejercer el derecho (declaración responsable, comunicación previa y otras figuras análogas). Y para el resto de procedimientos, una vigilancia permanente como una actividad regular de las organizaciones públicas, contrapesando y justificando siempre costes y beneficios.
Medidas estructurales que determinan la profundidad de la reforma
Señalo tres leyes de esta naturaleza: la dirección pública profesional, el empleo público y la Escola d’Administració Pública de Catalunya.
Anteproyecto de la ley de la dirección pública profesional. Es una pieza esencial de cualquier proyecto de reforma estructural. Recordemos su propósito: consiste en una división del trabajo, distinguiendo entre la función política y la función gerencial y seleccionando a los directivos públicos por sus méritos y capacidades, sin la interferencia de actores políticos. El estatuto del directivo público está sometido a unas condiciones, tal como ya he explicado en otros artículos.
Hago dos consideraciones, una de carácter táctico y la otra de carácter estructural. La primera se refiere a la no inclusión de todas las administraciones catalanas en el ámbito de la ley. El propósito de una dirección pública es que abarque todas las administraciones catalanas. Sin embargo, las administraciones locales y las universidades no mostraban receptividad a esta ley y su inclusión podría haber retrasado o bloqueado su aprobación. Solo hay que ver la falta de alineamiento con la propuesta de ley, del reglamento aprobado por el Ayuntamiento de Barcelona de sus directivos públicos.
El propósito de una dirección pública es que abarque todas las administraciones catalanas
La segunda consideración hace referencia a un problema estructural. La selección de los directivos públicos según estrictamente méritos y capacidades, libres de la injerencia política, ha provocado que muchas personas crean que esta es la única o principal característica de la dirección pública, y que esta es aplicable a otros cargos en los que la función de dirigir no es su función esencial. Es así como la ley integra las subdirecciones generales de los departamentos (cargos de funcionarios). Muchos de estos cargos no son propiamente de dirección, sino de pericia técnica. Además, al estar sometidos al régimen estatutario, se hace muy difícil imaginar que puedan disponer de suficiente autonomía para gestionar un presupuesto o para seleccionar a sus propios empleados. Lo mismo es predicable de un buen número de direcciones generales, para las que su función principal es política (diseño, seguimiento y evaluación de políticas públicas), pero no de ejecución gerencial.
No obstante estas limitaciones, la dirección que ha emprendido el Gobierno es positiva, y ahora habrá que ver su trámite en el Parlamento. Será una prueba de hasta qué punto los partidos políticos están dispuestos a renunciar a un puñado de cargos que ahora consideran de apropiación legítima.
Anteproyecto de la ley de empleo público catalana. Aunque introduce algunos elementos positivos, está muy lejos de ser la ley de empleo público necesaria. Señalo tres necesidades estructurales ausentes, o mejor, contrarias, en la ley:
- Mayor laboralización. Es necesario ir, de forma progresiva, a una mayor laboralización de las administraciones, excepto para aquellas actividades correspondientes al ejercicio de potestades públicas. La ley solo lo prevé con carácter excepcional. La consideración de que todos los empleados que trabajan en las administraciones deben tener la condición de funcionarios corresponde a una administración decimonónica.
- Selección por puesto de trabajo. La selección de los empleados públicos no debería ser por cuerpo o grupo, sino por puesto de trabajo, y de forma suficientemente continua, como ocurre, por ejemplo, en el Civil Service del Reino Unido. En un entorno complejo y dinámico como el actual, seleccionar por cuerpo no proporciona de ninguna manera los conocimientos y habilidades necesarios para un puesto de trabajo concreto.
- Movilidad interadministrativa. El mercado laboral de los empleados públicos debería abarcar todas las administraciones. La ley solo lo prevé si se ha suscrito un convenio entre la administración de origen y la de destino. En consecuencia, en Catalunya, garantizar la movilidad entre las administraciones públicas exigirá la firma de 452.676 convenios.
Anteproyecto de ley de la Escuela de Administración Pública de Catalunya. Es difícil encontrar en esta ley prácticamente nada que no se pueda aplicar utilizando la actual ley, vigente desde el año 1987. Se mantiene la constitución de la Escuela como un Organismo Autónomo y, por lo tanto, todos sus trabajadores se encuentran sometidos a una relación estatutaria. La laboralización es necesaria para poder obtener del mercado profesionales expertos en selección de personal. La Escuela de Administración reformada debería adoptar el perfil de una moderna Agencia Catalana de Empleo Público, con las funciones esenciales siguientes:
- La selección de candidatos para todas las administraciones catalanas, en una fase general previa, actuando como un órgano experto de selección y dejando la última fase para la administración solicitante.
- La creación de un mercado interno de trabajadores públicos que garantizara la movilidad entre las diferentes administraciones públicas catalanas.
- La provisión de servicios de formación e investigación.
Sería un error colosal si el Govern de la Generalitat constriñera la reforma a una poda de la burocracia y a la incorporación, como guinda, de la dirección pública profesional. Esto no es la reforma. Por eso es siempre aconsejable iniciarla con una ley de la estructura de la organización que se pretende. Sobre esta estructura se deben situar los elementos constitutivos del sistema de provisión y prestación de servicios públicos: la dirección, los recursos humanos, los procesos creadores de valía (eliminando burocracia), la tecnología (en la frontera) y, como envolvente, la cultura y los valores públicos. Solo así se puede obtener la consistencia interna de la organización.
Buena parte de los problemas que ha vivido este Govern tienen su origen en una deficiente organización, en la cual se manifiesta una integración y confusión de los papeles políticos y gerenciales. No se cumple así el primer principio de una organización efectiva: la consistencia interna, sin el cual tampoco se puede cumplir el segundo principio: la congruencia con el entorno. De una Administración que confunde los roles, no pueden salir nunca buenas políticas públicas, sean de la naturaleza que sean.
Ni la IA, ni el gran reemplazo, ni la captación de talento, serán los elixires sobre los cuales edificar la nueva Administración si, previamente, no se abordan las necesidades funcionales que debe satisfacer la Administración reformada. La IA puede sufrir la misma patología que ya sufrió la digitalización; los nuevos trabajadores públicos, a consecuencia del gran reemplazo, serán una réplica de los actuales si aterrizan en la actual Administración; y la captación de talento no servirá de nada, aparte de burocratizar este talento, si no se determina previamente qué talento se quiere, para hacer qué, y dónde se debe situar.
Se está a tiempo para vertebrar las medidas propuestas por la Comisión de Expertos y corregir la dirección emprendida por el Govern en algunas, muy lejos de las necesarias. El Govern debe enfrentar la reforma con valentía. Superará el período parlamentario y, por lo tanto, debe asegurar la correcta dirección del proceso. Y para ello necesita saber dónde quiere llegar. Sería un desengaño si la reforma no fuera otra cosa que una solución lampedusiana. Tendrá resistencias, pero, esta vez, cuenta con el apoyo de la sociedad civil, de las entidades y de las empresas. No es poca cosa.
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