I. El finançament extern
“Preneu-li el talent i doneu-lo al qui en té deu. Perquè a tot aquell qui té, li donaran encara més, i en tindrà a vessar; però al qui no té, li prendran fins allò que li queda". Mateu 25: 14-30, La paràbola dels talents.
El model actual de finançament municipal sembla reproduir, en bona mesura, la lògica de l’anomenat efecte Mateu (pel nom de l’apòstol). El sistema actual, pendent d’una reforma des de fa dècades, tendeix a afavorir els ajuntaments amb ciutadans de rendes més altes i més capacitat de consum, atorgant-los més transferències, sense incorporar mecanismes suficients de solidaritat interterritorial.
A Catalunya hi ha 947 municipis, i, d’aquests, 484 (més d’un 51%) tenen menys de 1.000 habitants. D’acord amb les dades de l’Associació de Micropobles de Catalunya, aquests micropobles representen només el 2,5% de la població a Catalunya, però ocupen més de la meitat del territori català. Aquesta elevada fragmentació municipal condiciona inevitablement l’eficàcia de les seves administracions locals tant pel que fa a la prestació eficient de serveis públics com a la seva capacitat de desplegament de polítiques públiques als seus municipis. Tanmateix, lluny de corregir aquestes limitacions estructurals, l’actual règim de finançament local, anacrònic i aprovat fa més de vint anys, contribueix encara més a accentuar-les.
A Catalunya hi ha 947 municipis, i, d’aquests, 484 (més d’un 51%) tenen menys de 1.000 habitants
L'efecte Mateu descriu l'acumulació desigual de beneficis, oportunitats o capital: qui més té, més rep, i qui menys té, en rep menys. El nom prové d'una paràbola de l'Evangeli de Sant Mateu, la paràbola dels “talents” (diners) que encapçala aquest article. Curiosament, segons la tradició cristiana Sant Mateu era publicà (recaptador d’impostos) abans de convertir-se en apòstol. El concepte té l’origen en la recerca de la jove sociòloga Harriet Zuckerman, però, com passa tan sovint en el món acadèmic, va ser el seu cap, Robert King Merton, qui es va apropiar del concepte i el va publicar l’any 1968. De fet, és un exemple d'allò mateix que descriu, el treball d’una jove investigadora en benefici d'un home amb més poder acadèmic. L'efecte Mateu aplicat a l'efecte Mateu.
Tornant a la qüestió, el repte territorial és evident: més de la meitat del territori català és gestionat per municipis on només resideix el 2,5% de la població. Aquests municipis no només han de garantir la prestació de serveis bàsics, sinó també preservar el paisatge, gestionar el patrimoni natural i mantenir viu un territori que genera valor pel conjunt del país. Per això, cal dotar-los d’un sistema de finançament adequat que permeti gestionar aquest territori de manera eficient i assumir col·lectivament els costos associats a la seva conservació i equilibri territorial.
Fixem-nos primer en els ingressos de dret públic no tributari. Els ajuntaments reben transferències corrents bàsicament de l’Estat, també de la Generalitat i Diputacions i en menor mesura d’altres fonts.
Deixant de banda Barcelona, que com Madrid gaudeix d’un finançament singular especial, i per si sola ingressa el 48% de les transferències corrents de l'Estat a tots els ajuntaments catalans, la participació dels municipis en els tributs de l'Estat (l’anomenat PIE o Participació en els Ingressos de l’Estat) és diferent segons les característiques del municipi. Els municipis que són capitals de província o que tenen una població igual o superior a 75.000 habitants poden obtenir la cessió d'un percentatge dels rendiments de l'IRPF, de l'IVA i de determinats impostos especials. A la pràctica significa que aquests municipis més grans reben un percentatge directe del que es recapta al seu territori per IRPF, IVA i impostos especials.
Per a la resta dels municipis, inclosos els micropobles, s'estableix un model de participació en els tributs de l'Estat definit per unes variables com la població de dret, l'esforç fiscal municipal i la capacitat tributària. La fórmula d’aquest sistema de variables és complicada i dels tres criteris principals la població ponderada representa el 75% del total. És a dir, el 75% de la participació en els tributs es distribueix dividint-la entre la població ponderada total dels municipis inclosos en aquest model, aplicant uns coeficients multiplicadors per trams de població. Això significa que els municipis grans reben proporcionalment més per habitant que els petits, ja que els coeficients afavoreixen els trams de més habitants (efecte Mateu). Cada quatre anys es revisa el conjunt de municipis que s'inclouran en cada un dels models.
Els micropobles concretament reben quantitats molt modestes en termes absoluts perquè la variable de població els penalitza estructuralment. Per contra, el model garanteix en teoria un finançament mínim per evitar que aquests pobles quedin absolutament desemparats. El finançament mínim garantit es regula a la mateixa Llei reguladora de les Hisendes Locals (TRLRHL) i estableix que cada ajuntament ha de percebre un import igual al que va resultar de la liquidació definitiva de la participació en els tributs de l'Estat (la PIE) de l'any 2003. Dit d'una altra manera, el topall mínim que pot rebre un municipi es va fixar fa més de vint anys i no s'ha tornat a revisar. Això significa que un micropoble que rebia poca cosa l'any 2003 continua tenint el mateix topall mínim, actualitzat per un índex d'evolució dels ingressos tributaris de l'Estat, però sense cap revisió real de les seves necessitats actuals.
En resum, els micropobles queden fora del model de cessió d'impostos estatals (IRPF, IVA), i depenen quasi exclusivament del model de variables, on la població els juga en contra. La cessió de tributs estatals és un privilegi reservat a les grans ciutats i el sistema en conjunt penalitza estructuralment els micropobles que perden habitants, fet que crea un cercle del qual és molt difícil sortir.
La Generalitat també finança els ajuntaments, i ho fa a través de dues vies principals força diferenciades. La primera és el Fons de Cooperació Local de Catalunya (FCLC) que és l'equivalent autonòmic de la PIE estatal. Els criteris de repartiment entre municipis combinen factors com la població, l'estructura dels nuclis, la capitalitat comarcal i la gestió del territori, cosa que en principi afavoreix una mica els municipis petits i dispersos respecte a un repartiment estrictament per càpita.
Els micropobles queden fora del model de cessió d'impostos estatals (IRPF, IVA), i depenen quasi exclusivament del model de variables, on la població els juga en contra
La segona eina de finançament de municipis és el Pla Únic d'Obres i Serveis de Catalunya (PUOSC), probablement l’instrument on els micropobles troben una capacitat més gran d’accés als recursos públics. El Govern ha aprovat la nova convocatòria del PUOSC 2025-2029, dotada amb 500 milions d'euros pels pròxims cinc anys. Pel que fa als pobles petits en concret, s’estableix una aportació mínima de 400.000 euros, amb una línia específica per als municipis rurals de menys de 2.000 habitants, que rebran 110.000 euros fixos addicionals.
A més s’indica que l'assignació de les subvencions del nou PUOSC es farà en règim de concurrència no competitiva, i amb prioritat pels municipis amb menys població. Això és rellevant perquè un dels grans problemes dels micropobles és la manca de personal tècnic i administratiu per competir en convocatòries més o menys complexes. La concurrència competitiva és un sistema que afavoreix estructuralment els municipis grans, perquè tenen equips tècnics, serveis jurídics, experiència en convocatòries i temps per preparar-ho. Un ajuntament petit amb un secretari/ària que treballa a mitja jornada i comparteix amb tres municipis més, difícilment pot competir en igualtat de condicions.
El sistema, però, continua mostrant mancances importants. Els diners del FCLC, repartits entre 947 municipis, acaben generant imports molt modestos per als pobles petits. I el PUOSC, tot i ser una eina valuosa, és un instrument quinquennal i finalista, pensat per a inversions, i no serveix per pagar nòmines o pel manteniment ordinari dels serveis municipals.
II. Els tributs locals
L’altra font de finançament dels municipis és la pròpia, el que anomenem ingressos de dret públic tributari, composta bàsicament per impostos locals, però també contribucions especials i taxes. Aquests impostos locals són pocs i amb poca capacitat recaptatòria, capacitat que a més ha anat minvant al llarg dels anys i recentment amb una clara dependència del cicle econòmic del sector immobiliari i de la construcció.
Aquesta font de finançament depèn d’impostos locals com l’ICIO, o l’Impost sobre l’Increment del Valor dels Terrenys de naturalesa urbana, popularment conegut com a “plusvàlua municipal”. Aquests impostos van ser creats amb l’ànim de racionalitzar un sistema tributari local que estava integrat per una llista interminable de taxes i contribucions especials i per més d’una desena de figures impositives, desconnectades entre si i mancades d’una coherència estructural comuna. Partint d’aquesta caòtica situació, la reforma de les hisendes locals va simplificar notablement el sistema i va concentrar el finançament tributari al voltant d’un nombre reduït de grans tributs. Així, es van crear tres grans impostos obligatoris i es van suprimir la majoria dels tributs anteriors, l’Impost sobre Béns Immobles (IBI) a partir de 1990, l’Impost sobre Activitats Econòmiques (IAE) a partir de 1991, i l’Impost sobre vehicles de Tracció Mecànica (IVTM), a partir de 1990. Paral·lelament es van crear dos impostos de caràcter potestatiu, l’Impost sobre Construccions, Instal·lacions i Obres (ICIO) i l’Impost sobre l’Increment de Valor dels Terrenys de naturalesa Urbana, la ja famosa plusvàlua municipal.
L’IAE que havia estat una font municipal d’ingressos important, va patir un canvi significatiu a partir de la modificació de la Llei 51/2002 que va comportar que a partir del 2003 el 90% dels contribuents de l’Impost deixessin de tributar per aquest concepte, ja que es va establir una exempció per les empreses amb una xifra de negoci inferior a un milió d’euros, exempció que també s’aplica durant els dos primers anys d’activitat.
Més enllà d’algunes excepcions específiques que analitzarem posteriorment la majoria d’empreses que operen en micropobles o municipis rurals no acostumen a facturar més d’1 milió d’euros. Per evitar el greu problema financer al qual s’abocaven els municipis, es va establir un mecanisme específic de compensació que es va consolidar en el model de finançament posterior (i encara vigent) analitzat amb anterioritat, a través de la cessió dels tributs estatals pels municipis més grans i en un increment del PIE pels municipis més petits.
També mereix una menció especial la plusvàlua municipal, impost com hem dit abans de caràcter potestatiu que durant anys ha representat una font rellevant d’ingressos d’alguns ajuntaments. D’acord amb un estudi de l’Associació Catalana de Municipis la reforma de l’Impost sobre les plusvàlues arran de les sentències del Tribunal Constitucionals del 2017 i del 2021, ha fet caure la recaptació per aquests conceptes als municipis catalans a la meitat. Fent una mica de memòria recordem que el Tribunal Constitucional va considera contrari al principi de capacitat econòmica exigir l’impost en situacions en què no hi havia hagut un increment real del valor del terreny, és a dir, quan no s’havia produït cap plusvàlua efectiva. Fruit d’aquesta reforma, els ajuntaments han vist minvada una font d’ingressos propis sense que l’Estat hagi articulat encara cap mecanisme de compensació o de substitució.
L’IBI és un altre dels tributs que pot tenir una incidència rellevant en el finançament dels municipis petits
En tot cas, l’impacte d’aquesta reforma no és homogeni i no afecta amb la mateixa intensitat als pobles petits. Aquest és un impost potestatiu i, per tant, alguns micropobles ja ni el contemplen a les seves ordenances municipals. Aquells municipis amb preus d’habitatge elevats han vist com la seva recaptació es reduïa de forma més intensa. Així, d’acord amb les dades de l’ACM, els consistoris dels municipis de més de 10.000 habitants són aquells on la pèrdua té un impacte més rellevant.
L’IBI és un altre dels tributs que pot tenir una incidència rellevant en el finançament dels municipis petits. Tanmateix, es tracta d’un impost excessivament rígid, fortament condicionat per factors estructurals i poc dinàmics, com el valor cadastral, la tipologia del parc immobiliari o la capacitat de creixement urbanístic d’aquests municipis.
Ara bé, més enllà d’aquestes limitacions, els darrers anys hem vist com alguns micropobles s’han obert també a noves fonts potencials d’ingressos. És el cas dels municipis que han implantat instal·lacions d’energies renovables, siguin parcs eòlics o fotovoltaics, i que ha comportat un increment rellevant dels ingressos tributaris municipals. En un context en què el debat sobre les renovables en l’entorn rural és més actiu que mai, no està de més incorporar la variable econòmica com una més a tenir en compte en aquest debat.
Segons un informe de Renovem-nos, una entitat formada per experts i acadèmics vinculats a l’àmbit de la transició energètica a Catalunya, els micropobles poden arribar a multiplicar per set els seus ingressos municipals utilitzant exclusivament eines fiscals que ja existeixen a la legislació actual. L’informe defensa que “des d’un enfocament de justícia territorial, els territoris que assumeixen aquestes infraestructures han d’obtenir un retorn econòmic real que contribueixi a reforçar-ne la viabilitat social, econòmica i demogràfica”. L'estudi indica que hi ha una infrautilització per part dels municipis petits dels marges fiscals que la normativa els permet.
Els principals tributs vinculats a aquest tipus d’instal·lacions són l’ICIO, l’IBI aplicable als Béns Immobles de Característiques Especials (BICE), l’IAE i les taxes d’aprofitament especial del domini públic local.
L’ICIO grava de manera puntual l’execució de construccions, instal·lacions o obres per les quals és necessària llicència urbanística. Les ordenances fiscals poden establir un tipus màxim de gravamen del 4%, així com preveure bonificacions per instal·lacions d’autoconsum o actuacions residencials. Un dels casos més mediàtics vinculats a aquest impost és el litigi entre l’Ajuntament de la Granadella i l’empresa Eolia Renovables pel pagament de l’ICIO corresponent a la instal·lació de 42 aerogeneradors dels tres parcs eòlics que té al seu terme municipal. El conflicte judicial es va iniciar el 2011 i va arribar fins al Tribunal Suprem, finalment la Granadella un municipi de 748 habitants va cobrar 4,4 milions d’euros, una xifra que incloïa també interessos.
Els Béns Immobles de Característiques Especials inclouen, entre d’altres, les instal·lacions destinades a la producció i transport d’energia elèctrica, com ara centrals, parcs eòlics o plantes fotovoltaiques. En aquests casos, els ajuntaments poden establir tipus de gravamen de l’IBI (anual) que poden arribar fins a l’1,30%. Al mateix temps, les ordenances fiscals també poden preveure bonificacions específiques per instal·lacions destinades a l’autoconsum.
D’altra banda, els promotors de parcs eòlics o fotovoltaics acostumen també a tributar per un altre impost de caràcter anual, l’Impost sobre Activitats Econòmiques, atès que habitualment superen el milió d’euros de xifra de negocis, límit a partir del qual desapareix l’exempció. Igualment, els municipis poden establir determinades bonificacions en aquest impost amb l’objectiu de no perjudicar el teixit empresarial local, que en qualsevol cas en la majoria dels casos no supera aquest llindar de facturació.
Les taxes per aprofitament del domini públic també poden ser una font molt important d’ingressos per aquests micropobles amb instal·lacions energètiques, quan aquestes utilitzen béns de domini públic municipal, per exemple línies elèctriques, canalitzacions, torres, suports, accessos o altres infraestructures que ocupen o utilitzen el sòl públic, el vol, o el subsol.
D’acord amb les dades de l’ACM, els consistoris dels municipis de més de 10.000 habitants són aquells on la pèrdua té un impacte més rellevant
Els potencials beneficis que les instal·lacions d’energies renovables poden generar per als micropobles són evidents i cal posar-los en valor. No tots els projectes són necessàriament adequats ni han de ser acceptats acríticament, però convé abordar-los d’entrada, també com una oportunitat de desenvolupament territorial i de generació de recursos.
Per acabar, deixeu-me apuntar com a exemple de l’anacronisme que encara arrossega el nostre sistema de finançament municipal, la vigència encara avui de la prestació personal i de transport, una figura d’origen clarament decimonònic creada per Reial Decret de 7 d’abril de 1848. Aquesta institució permet que els municipis de fins a 5.000 habitants puguin establir mitjançant ordenances fiscals prestacions obligatòries per la realització d’obres o serveis de competència municipal. És a dir, encara avui, si vius en un poble de menys de 5.000 habitants l’ajuntament pot imposar als veïns la participació obligatòria en actuacions com l’arranjament d’un camí rural, i exigir la utilització dels vehicles de les empreses del municipi per portar-hi la terra. Increïblement, alguns municipis encara la regulen a les seves ordenances fiscals, i de fet el Tribunal Constitucional va declarar no fa tant la seva constitucionalitat.
Per tot això, resulta necessària una reforma integral del sistema de finançament local que doti els municipis d’ingressos més estables i suficients, menys dependents del cicle econòmic o de condicionants estructurals difícils de modificar, i més adaptats a la realitat territorial i socioeconòmica dels municipis petits i rurals. L’aprovació recent de la Llei de l’Estatut dels Municipis Rurals, constitueix en aquest sentit, una notícia positiva, tot i que caldrà veure el seu desplegament efectiu i fins a quin punt es tradueix en mesures concretes en matèria de finançament municipal.