I. La financiación externa
“Quitadle el talento y dádselo al que tiene diez. Porque a todo aquel que tiene, le darán aún más, y tendrá en abundancia; pero al que no tiene, le quitarán hasta aquello que le queda". Mateo 25: 14-30, La parábola de los talentos.
El modelo actual de financiación municipal parece reproducir, en buena medida, la lógica del llamado efecto Mateu (por el nombre del apóstol). El sistema actual, pendiente de una reforma desde hace décadas, tiende a favorecer a los ayuntamientos con ciudadanos de rentas más altas y más capacidad de consumo, otorgándoles más transferencias, sin incorporar mecanismos suficientes de solidaridad interterritorial.
En Catalunya hay 947 municipios, y, de estos, 484 (más de un 51%) tienen menos de 1.000 habitantes. De acuerdo con los datos de la Associació de Micropobles de Catalunya, estos micropueblos representan solo el 2,5% de la población en Catalunya, pero ocupan más de la mitad del territorio catalán. Esta elevada fragmentación municipal condiciona inevitablemente la eficacia de sus administraciones locales tanto en lo que respecta a la prestación eficiente de servicios públicos como a su capacidad de despliegue de políticas públicas en sus municipios. Sin embargo, lejos de corregir estas limitaciones estructurales, el actual régimen de financiación local, anacrónico y aprobado hace más de veinte años, contribuye aún más a acentuarlas.
En Catalunya hay 947 municipios, y, de estos, 484 (más de un 51%) tienen menos de 1.000 habitantes
El efecto Mateo describe la acumulación desigual de beneficios, oportunidades o capital: quien más tiene, más recibe, y quien menos tiene, recibe menos. El nombre proviene de una parábola del Evangelio de San Mateo, la parábola de los “talentos” (dinero) que encabeza este artículo. Curiosamente, según la tradición cristiana San Mateo era publicano (recaudador de impuestos) antes de convertirse en apóstol. El concepto tiene su origen en la investigación de la joven socióloga Harriet Zuckerman, pero, como ocurre tan a menudo en el mundo académico, fue su jefe, Robert King Merton, quien se apropió del concepto y lo publicó en el año 1968. De hecho, es un ejemplo de aquello mismo que describe, el trabajo de una joven investigadora en beneficio de un hombre con más poder académico. El efecto Mateo aplicado al efecto Mateo.
Volviendo a la cuestión, el reto territorial es evidente: más de la mitad del territorio catalán es gestionado por municipios donde solo reside el 2,5% de la población. Estos municipios no solo deben garantizar la prestación de servicios básicos, sino también preservar el paisaje, gestionar el patrimonio natural y mantener vivo un territorio que genera valor para el conjunto del país. Por ello, es necesario dotarlos de un sistema de financiación adecuado que permita gestionar este territorio de manera eficiente y asumir colectivamente los costes asociados a su conservación y equilibrio territorial.
Fijémonos primero en los ingresos de derecho público no tributario. Los ayuntamientos reciben transferencias corrientes básicamente del Estado, también de la Generalitat y Diputaciones y en menor medida de otras fuentes.
Dejando de lado Barcelona, que como Madrid goza de una financiación singular especial, y por sí sola ingresa el 48% de las transferencias corrientes del Estado a todos los ayuntamientos catalanes, la participación de los municipios en los tributos del Estado (el llamado PIE o Participación en los Ingresos del Estado) es diferente según las características del municipio. Los municipios que son capitales de provincia o que tienen una población igual o superior a 75.000 habitantes pueden obtener la cesión de un porcentaje de los rendimientos del IRPF, del IVA y de determinados impuestos especiales. En la práctica significa que estos municipios más grandes reciben un porcentaje directo de lo que se recauda en su territorio por IRPF, IVA e impuestos especiales.
Para el resto de los municipios, incluidos los micropueblos, se establece un modelo de participación en los tributos del Estado definido por unas variables como la población de derecho, el esfuerzo fiscal municipal y la capacidad tributaria. La fórmula de este sistema de variables es complicada y de los tres criterios principales la población ponderada representa el 75% del total. Es decir, el 75% de la participación en los tributos se distribuye dividiéndola entre la población ponderada total de los municipios incluidos en este modelo, aplicando unos coeficientes multiplicadores por tramos de población. Esto significa que los municipios grandes reciben proporcionalmente más por habitante que los pequeños, ya que los coeficientes favorecen los tramos de más habitantes (efecto Mateo). Cada cuatro años se revisa el conjunto de municipios que se incluirán en cada uno de los modelos.
Los micropueblos concretamente reciben cantidades muy modestas en términos absolutos porque la variable de población los penaliza estructuralmente. Por el contrario, el modelo garantiza en teoría una financiación mínima para evitar que estos pueblos queden absolutamente desamparados. La financiación mínima garantizada se regula en la misma Ley reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL) y establece que cada ayuntamiento debe percibir un importe igual al que resultó de la liquidación definitiva de la participación en los tributos del Estado (la PIE) del año 2003. Dicho de otra manera, el tope mínimo que puede recibir un municipio se fijó hace más de veinte años y no se ha vuelto a revisar. Esto significa que un micropueblo que recibía poca cosa el año 2003 continúa teniendo el mismo tope mínimo, actualizado por un índice de evolución de los ingresos tributarios del Estado, pero sin ninguna revisión real de sus necesidades actuales.
En resumen, los micropueblos quedan fuera del modelo de cesión de impuestos estatales (IRPF, IVA), y dependen casi exclusivamente del modelo de variables, donde la población les juega en contra. La cesión de tributos estatales es un privilegio reservado a las grandes ciudades y el sistema en conjunto penaliza estructuralmente a los micropueblos que pierden habitantes, creando un círculo del cual es muy difícil salir.
La Generalitat también financia a los ayuntamientos, y lo hace a través de dos vías principales bastante diferenciadas. La primera es el Fons de Cooperació Local de Catalunya (FCLC) que es el equivalente autonómico de la PIE estatal. Los criterios de reparto entre municipios combinan factores como la población, la estructura de los núcleos, la capitalidad comarcal y la gestión del territorio, lo que en principio favorece un poco a los municipios pequeños y dispersos respecto a un reparto estrictamente per cápita.
Los micropueblos quedan fuera del modelo de cesión de impuestos estatales (IRPF, IVA), y dependen casi exclusivamente del modelo de variables, donde la población les juega en contra
La segunda herramienta de financiación de municipios es el Pla Únic d'Obres i Serveis de Catalunya (PUOSC) probablemente el instrumento donde los micropueblos encuentran una mayor capacidad de acceso a los recursos públicos. El Govern ha aprobado la nueva convocatoria del PUOSC 2025-2029, dotada con 500 millones de euros para los próximos cinco años. En cuanto a los pueblos pequeños en concreto, se establece una aportación mínima de 400.000 euros, con una línea específica para los municipios rurales de menos de 2.000 habitantes, que recibirán 110.000 euros fijos adicionales.
Además se indica que la asignación de las subvenciones del nuevo PUOSC se hará en régimen de concurrencia no competitiva, y con prioridad para los municipios con menos población. Esto es relevante porque uno de los grandes problemas de los micropueblos es la falta de personal técnico y administrativo para competir en convocatorias más o menos complejas. La concurrencia competitiva es un sistema que favorece estructuralmente a los municipios grandes, porque tienen equipos técnicos, servicios jurídicos, experiencia en convocatorias y tiempo para prepararlo. Un ayuntamiento pequeño con un secretario/a que trabaja a media jornada y comparte con tres municipios más, difícilmente puede competir en igualdad de condiciones.
El sistema, sin embargo, continúa mostrando carencias importantes. El dinero del FCLC, repartido entre 947 municipios, acaba generando importes muy modestos para los pueblos pequeños. Y el PUOSC, a pesar de ser una herramienta valiosa, es un instrumento quinquenal y finalista, pensado para inversiones, y no sirve para pagar nóminas o para el mantenimiento ordinario de los servicios municipales.
II. Los tributos locales
La otra fuente de financiación de los municipios es la propia, lo que llamamos ingresos de derecho público tributario, compuesta básicamente por impuestos locales, pero también contribuciones especiales y tasas. Estos impuestos locales son pocos y con poca capacidad recaudatoria, capacidad que además ha ido disminuyendo a lo largo de los años y recientemente con una clara dependencia del ciclo económico del sector inmobiliario y de la construcción.
Esta fuente de financiación depende de impuestos locales como el ICIO, o el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de naturaleza urbana, popularmente conocido como “plusvalía municipal”. Estos impuestos fueron creados con el ánimo de racionalizar un sistema tributario local que estaba integrado por una lista interminable de tasas y contribuciones especiales y por más de una decena de figuras impositivas, desconectadas entre sí y carentes de una coherencia estructural común. Partiendo de esta caótica situación, la reforma de las haciendas locales simplificó notablemente el sistema y concentró la financiación tributaria alrededor de un número reducido de grandes tributos. Así, se crearon tres grandes impuestos obligatorios y se suprimieron la mayoría de los tributos anteriores, el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) a partir de 1990, el Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE) a partir de 1991, y el Impuesto sobre vehículos de Tracción Mecánica (IVTM), a partir de 1990. Paralelamente se crearon dos impuestos de carácter potestativo, el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO) y el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de naturaleza Urbana, la ya famosa plusvalía municipal.
El IAE que había sido una fuente municipal de ingresos importante, sufrió un cambio significativo a partir de la modificación de la Ley 51/2002 que comportó que a partir de 2003 el 90% de los contribuyentes del Impuesto dejaran de tributar por este concepto, ya que se estableció una exención para las empresas con una cifra de negocio inferior a un millón de euros, exención que también se aplica durante los dos primeros años de actividad.
Más allá de algunas excepciones específicas que analizaremos posteriormente la mayoría de empresas que operan en micropueblos o municipios rurales no acostumbran a facturar más de 1 millón de euros. Para evitar el grave problema financiero al cual se abocaban los municipios, se estableció un mecanismo específico de compensación que se consolidó en el modelo de financiación posterior (y aún vigente) analizado con anterioridad, a través de la cesión de los tributos estatales por los municipios más grandes y en un incremento del PIE por los municipios más pequeños.
También merece una mención especial la plusvalía municipal, impuesto como hemos dicho antes de carácter potestativo que durante años ha representado una fuente relevante de ingresos de algunos ayuntamientos. De acuerdo con un estudio de la Associació Catalana de Municipis la reforma del Impuesto sobre las plusvalías a raíz de las sentencias del Tribunal Constitucional del 2017 y del 2021, ha hecho caer la recaudación por estos conceptos en los municipios catalanes a la mitad. Haciendo un poco de memoria recordamos que el Tribunal Constitucional consideró contrario al principio de capacidad económica exigir el impuesto en situaciones en las que no había habido un incremento real del valor del terreno, es decir, cuando no se había producido ninguna plusvalía efectiva. Fruto de esta reforma, los ayuntamientos han visto mermada una fuente de ingresos propios sin que el Estado haya articulado todavía ningún mecanismo de compensación o de sustitución.
El IBI es otro de los tributos que puede tener una incidencia relevante en la financiación de los municipios pequeños
En todo caso, el impacto de esta reforma no es homogéneo y no afecta con la misma intensidad a los pueblos pequeños. Este es un impuesto potestativo y, por lo tanto, algunos micropueblos ya ni lo contemplan en sus ordenanzas municipales. Aquellos municipios con precios de vivienda elevados han visto cómo su recaudación se reducía de forma más intensa. Así, de acuerdo con los datos de la ACM, los consistorios de los municipios de más de 10.000 habitantes son aquellos donde la pérdida tiene un impacto más relevante.
El IBI es otro de los tributos que puede tener una incidencia relevante en la financiación de los municipios pequeños. Sin embargo, se trata de un impuesto excesivamente rígido, fuertemente condicionado por factores estructurales y poco dinámicos, como el valor catastral, la tipología del parque inmobiliario o la capacidad de crecimiento urbanístico de estos municipios.
Ahora bien, más allá de estas limitaciones, los últimos años hemos visto cómo algunos micropueblos se han abierto también a nuevas fuentes potenciales de ingresos. Es el caso de los municipios que han implantado instalaciones de energías renovables, sean parques eólicos o fotovoltaicos, y que ha comportado un incremento relevante de los ingresos tributarios municipales. En un contexto en el que el debate sobre las renovables en el entorno rural es más activo que nunca, no está de más incorporar la variable económica como una más a tener en cuenta en este debate.
Según un informe de Renovem-nos, una entidad formada por expertos y académicos vinculados al ámbito de la transición energética en Catalunya, los micropueblos pueden llegar a multiplicar por siete sus ingresos municipales utilizando exclusivamente herramientas fiscales que ya existen en la legislación actual. El informe defiende que “desde un enfoque de justicia territorial, los territorios que asumen estas infraestructuras deben obtener un retorno económico real que contribuya a reforzar su viabilidad social, económica y demográfica”. El estudio indica que hay una infrautilización por parte de los municipios pequeños de los márgenes fiscales que la normativa les permite.
Los principales tributos vinculados a este tipo de instalaciones son el ICIO, el IBI aplicable a los Bienes Inmuebles de Características Especiales (BICE), el IAE y las tasas de aprovechamiento especial del dominio público local.
El ICIO grava de manera puntual la ejecución de construcciones, instalaciones u obras para las cuales es necesaria licencia urbanística. Las ordenanzas fiscales pueden establecer un tipo máximo de gravamen del 4%, así como prever bonificaciones por instalaciones de autoconsumo o actuaciones residenciales. Uno de los casos más mediáticos vinculados a este impuesto es el litigio entre el Ayuntamiento de la Granadella y la empresa Eolia Renovables por el pago del ICIO correspondiente a la instalación de 42 aerogeneradores de los tres parques eólicos que tiene en su término municipal. El conflicto judicial se inició en 2011 y llegó hasta el Tribunal Supremo, finalmente la Granadella un municipio de 748 habitantes cobró 4,4 millones de euros, una cifra que incluía también intereses.
Los Bienes Inmuebles de Características Especiales incluyen, entre otros, las instalaciones destinadas a la producción y transporte de energía eléctrica, como centrales, parques eólicos o plantas fotovoltaicas. En estos casos, los ayuntamientos pueden establecer tipos de gravamen del IBI (anual) que pueden llegar hasta el 1,30%. Al mismo tiempo, las ordenanzas fiscales también pueden prever bonificaciones específicas por instalaciones destinadas al autoconsumo.
Por otro lado, los promotores de parques eólicos o fotovoltaicos acostumbran también a tributar por otro impuesto de carácter anual, el Impuesto sobre Actividades Económicas, dado que habitualmente superan el millón de euros de cifra de negocios, límite a partir del cual desaparece la exención. Igualmente, los municipios pueden establecer determinadas bonificaciones en este impuesto con el objetivo de no perjudicar el tejido empresarial local, que en cualquier caso en la mayoría de los casos no supera este umbral de facturación.
Las tasas por aprovechamiento del dominio público también pueden ser una fuente muy importante de ingresos para estos micropueblos con instalaciones energéticas, cuando estas utilizan bienes de dominio público municipal, por ejemplo líneas eléctricas, canalizaciones, torres, soportes, accesos u otras infraestructuras que ocupan o utilizan el suelo público, el vuelo, o el subsuelo.
De acuerdo con los datos de la ACM, los consistorios de los municipios de más de 10.000 habitantes son aquellos donde la pérdida tiene un impacto más relevante
Los potenciales beneficios que las instalaciones de energías renovables pueden generar para los micropueblos son evidentes y hay que ponerlos en valor. No todos los proyectos son necesariamente adecuados ni deben ser aceptados acríticamente, pero conviene abordarlos de entrada, también como una oportunidad de desarrollo territorial y de generación de recursos.
Para terminar, permitidme apuntar como ejemplo del anacronismo que todavía arrastra nuestro sistema de financiación municipal, la vigencia todavía hoy de la prestación personal y de transporte, una figura de origen claramente decimonónico creada por Real Decreto de 7 de abril de 1848. Esta institución permite que los municipios de hasta 5.000 habitantes puedan establecer mediante ordenanzas fiscales prestaciones obligatorias por la realización de obras o servicios de competencia municipal. Es decir, todavía hoy, si vives en un pueblo de menos de 5.000 habitantes el ayuntamiento puede imponer a los vecinos la participación obligatoria en actuaciones como el arreglo de un camino rural, y exigir la utilización de los vehículos de las empresas del municipio para llevar la tierra. Increíblemente, algunos municipios todavía la regulan en sus ordenanzas fiscales, y de hecho el Tribunal Constitucional declaró no hace tanto su constitucionalidad.
Por todo esto, resulta necesaria una reforma integral del sistema de financiación local que dote a los municipios de ingresos más estables y suficientes, menos dependientes del ciclo económico o de condicionantes estructurales difíciles de modificar, y más adaptados a la realidad territorial y socioeconómica de los municipios pequeños y rurales. La aprobación reciente de la Ley del Estatuto de los Municipios Rurales, constituye en este sentido, una noticia positiva, aunque habrá que ver su despliegue efectivo y hasta qué punto se traduce en medidas concretas en materia de financiación municipal.