Està ben organitzada l’administració de la Generalitat?: el sector públic institucional (II)

El sector públic institucional de l’administració de la Generalitat està constituït per un conjunt de 205 entitats (dades 2023) que tenen personalitat jurídica diferenciada. Adopten les formes d’entitats autònomes, entitats de dret públic, consorcis i fundacions. En totes aquestes entitats l’administració té la plena capacitat de prendre les decisions, bé per participació majoritària o bé, en el cas dels consorcis i fundacions, per estar adscrites a l’administració de la Generalitat. Si s’afegeixen les entitats en les quals la Generalitat no té participació majoritària es comptabilitza un total de 474 entitats. Tot aquest conjunt constitueix el sector públic de la Generalitat.

La importància del sector públic institucional és manifest observant les seves dades quantitatives. Ocupen a 129.334 treballadors. El seu pressupost és de 32.650,7 milions d’euros. El 85% dels seus ingressos corresponen a transferències de l’administració de la Generalitat, i aquestes transferències representen el 54% del pressupost de la Generalitat. Per tant, podem dir que el 54% del pressupost de la Generalitat s’executa a través d’aquestes entitats.

Si vols saber-ne més

 

   

Narcís Mir-Està ben organitzada l’administració de la Generalitat? El nucli (I)

Algunes són molt conegudes pels ciutadans: Institut Català de la Salut (ICS), amb 53.249 treballadors; Servei d’Ocupació de Catalunya (SOC), amb 2.015 treballadors; Ferrocarrils de la Generalitat de Catalunya, amb 1.926 treballadors; Agència Tributària de Catalunya, amb 903 treballadors; Agència Catalana de l’Aigua (ACA), amb 656 treballadors; etc. Es pot veure, per tant, que un bon nombre d’aquestes entitats ocupa un nombre de treballadors superior a la majoria d’empreses de Catalunya.

"El 54% del pressupost de la Generalitat s’executa a través d’aquestes entitats" 

Les principals deficiències que s’observen en el sector públic institucional de la Generalitat són les següents:

1. Una simple utilització nominal del nom d’agències. El conjunt de les entitats que componen aquest sector poder ser denominades, genèricament, com agències. Aquesta denominació prové de la literatura econòmica i organitzativa. Consisteix en la distinció d’un actor, en aquest cas polític, que concentra les decisions estratègiques (rep el nom de principal) mentre que encomana a un altre la seva execució (rep el nom d’agent). Per tant, en el sector públic, respon a la divisió del treball entre la funció política i la funció gerencial. Aquest tipus de configuració organitzativa es va començar a implantar, des dels anys 70, als països que volien tenir una administració pública professional, especialment els països escandinaus.
   
   Però això requereix atribuir una gran autonomia en la gestió a l’agència, que només serà controlada pels seus resultats. No és el que passa en les nostres agències, en les que la intromissió de la política és la norma.
    
2. La direcció de les agències ha de correspondre a directius públics professionals. Correlativament amb el que s’ha dit abans, cal assegurar que la direcció de les agències correspongui a professionals seleccionats amb estrictes criteris de mèrit i capacitat, mitjançant procediments que garanteixin la publicitat i la concurrència. Aquí la patologia ha consistit en el fet que la direcció d’aquestes grans empreses ha estat encomanada a persones atenent la credencial de la seva pertinença o proximitat al partit polític de torn. Per tant, la competència en la direcció d’aquestes entitats ha estat aleatòria. Però inclòs quan les persones que les han dirigit han mostrat competència, això no ha evitat la seva remoció en funció del cicle polític. Aquesta falta de permanència és un gran dèficit per a l’efectivitat de les organitzacions.
    
3. El coneixement estratègic rau, en general, en les agències de la Generalitat. Aquest tipus de configuració requereix que els coneixements i les habilitats polítiques es concentrin en el Govern i els departaments, mentre que els coneixements i les habilitats gerencials se situïn en les agències. Tots els països que utilitzen aquest model són especialment curosos en aquesta divisió. A Anglaterra es va encunyar l’expressió right to manage, i a Suècia la pròpia constitució prohibeix que els ministeris intervinguin en casos individuals i que només fixin els objectius polítics generals. 
   
   Contràriament a aquesta prescripció, molt sovint són les agències de la Generalitat les que disposen del coneixement estratègic necessari per a les decisions polítiques. Així, per exemple, avui qui elabora les polítiques industrials és Agència per a la Competitivitat de l’Empresa (Acció); i qui elabora les polítiques energètiques és l’Institut Català de l’energia (ICAEN). Aquesta qüestió és històrica i va tenir com a causa, originalment, un plantejament racional: moltes d’aquestes agències van ser creades per fugir de les rigideses del sistema de selecció funcionarial i poder contractar els especialistes necessaris per a la política pública corresponent.
   
   I és per aquest motiu, junt amb una concepció de la direcció de les agències de perfil polític, el que ha produït que a vegades els directors generals dels departaments ho hagin estat també de l’agència corresponent. Participaven, per tant, de la funció d’avaluador i avaluat.
    
4. La necessitat d’una profunda reestructuració d’aquest sector. Històricament, la creació d’aquestes agències s’ha desenvolupat en un procés d’acumulació, sense que s’hagi produït mai la reestructuració necessària. Avui, per exemple, l’actuació mediambiental sobre els vectors aigua, residus i aire, es produeix mitjançant dues agències i un òrgan administratiu: l’Agencia Catalana de l’Aigua (ACA), l’Agència de Residus de Catalunya i la subdirecció general de Prevenció i Control de la Contaminació Atmosfèrica. No sembla que aquesta sigui la millor manera d’implementar la política pública ambiental.
   
   Aquesta reestructuració hauria de ser progressiva, procedint a revisar els objectius de les agències i concentrant aquelles en què fos necessari per criteris d’unicitat de funció i escala.

"Perquè la direcció pública fructifiqui, s’ha de preveure que el contenidor organitzatiu que l’ha d’acollir sigui coherent amb les funcions que ha de desenvolupar"

El Govern de la Generalitat ha emprès un procés de transformació de l’administració. Una de les mesures anunciades és la implantació d’una direcció pública professional. És una excel·lent mesura. Necessita, no obstant això, tenir en compte l’espai organitzatiu que han d’ocupar els directius públics. Sempre he defensat que l’estructura organitzativa ha de ser l’arquitectura bàsica allà on cal situar la direcció, les persones, els processos d’activitat i la millor tecnologia disponible. I tot això envoltat d’uns valors i una ètica pública. En aquest sentit, perquè la direcció pública fructifiqui, s’ha de preveure que el contenidor organitzatiu que l’ha d’acollir sigui coherent amb les funcions que ha de desenvolupar. I, tanmateix, evitar la captura de la capacitat de fer política del Govern per part de les agències.