¿Está bien organizada la administración de la Generalitat?: el sector público institucional (II)

El sector público institucional de la administración de la Generalitat está constituido por un conjunto de 205 entidades (datos de 2023) que tienen personalidad jurídica diferenciada. Adoptan las formas de entidades autónomas, entidades de derecho público, consorcios y fundaciones. En todas estas entidades, la administración tiene la plena capacidad de tomar las decisiones, bien por participación mayoritaria o bien, en el caso de los consorcios y fundaciones, por estar adscritas a la administración de la Generalitat. Si se añaden las entidades en las que la Generalitat no tiene participación mayoritaria, se contabiliza un total de 474 entidades. Todo este conjunto constituye el sector público de la Generalitat.

La importancia del sector público institucional es manifiesta observando sus datos cuantitativos. Ocupan a 129.334 trabajadores. Su presupuesto es de 32.650,7 millones de euros. El 85% de sus ingresos corresponden a transferencias de la administración de la Generalitat, y estas transferencias representan el 54% del presupuesto de la Generalitat. Por lo tanto, podemos decir que el 54% del presupuesto de la Generalitat se ejecuta a través de estas entidades.

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Narcís Mir-¿Está bien organizada la administración de la Generalitat? El núcleo (I)

Algunas son muy conocidas por los ciudadanos: Instituto Catalán de la Salud (ICS), con 53.249 trabajadores; Servicio de Empleo de Catalunya (SOC), con 2.015 trabajadores; Ferrocarriles de la Generalitat de Catalunya, con 1.926 trabajadores; Agencia Tributaria de Catalunya, con 903 trabajadores; Agencia Catalana del Agua (ACA), con 656 trabajadores; etc. Se puede ver, por lo tanto, que un buen número de estas entidades ocupa un número de trabajadores superior a la mayoría de empresas de Catalunya.

"El 54% del presupuesto de la Generalitat se ejecuta a través de estas entidades" 

Las principales deficiencias que se observan en el sector público institucional de la Generalitat son las siguientes:

1. Una simple utilización nominal del nombre de agencias. El conjunto de las entidades que componen este sector puede ser denominado, genéricamente, como agencias. Esta denominación proviene de la literatura económica y organizativa. Consiste en la distinción de un actor, en este caso político, que concentra las decisiones estratégicas (recibe el nombre de principal) mientras que encomienda a otro su ejecución (recibe el nombre de agente). Por lo tanto, en el sector público, responde a la división del trabajo entre la función política y la función gerencial. Este tipo de configuración organizativa se empezó a implantar, desde los años 70, en los países que querían tener una administración pública profesional, especialmente los países escandinavos.
   
   Pero esto requiere atribuir una gran autonomía en la gestión a la agencia, que sólo será controlada por sus resultados. No es lo que ocurre en nuestras agencias, en las que la intromisión de la política es la norma.
    
2. La dirección de las agencias debe corresponder a directivos públicos profesionales. Correlativamente con lo que se ha dicho antes, hay que asegurar que la dirección de las agencias corresponda a profesionales seleccionados con estrictos criterios de mérito y capacidad, mediante procedimientos que garanticen la publicidad y la concurrencia. Aquí la patología ha consistido en el hecho de que la dirección de estas grandes empresas ha sido encomendada a personas atendiendo la credencial de su pertenencia o proximidad al partido político de turno. Por lo tanto, la competencia en la dirección de estas entidades ha sido aleatoria. Pero incluso cuando las personas que las han dirigido han mostrado competencia, esto no ha evitado su remoción en función del ciclo político. Esta falta de permanencia es un gran déficit para la efectividad de las organizaciones.
    
3. El conocimiento estratégico reside, en general, en las agencias de la Generalitat. Este tipo de configuración requiere que los conocimientos y las habilidades políticas se concentren en el Govern y los departamentos, mientras que los conocimientos y las habilidades gerenciales se sitúen en las agencias. Todos los países que utilizan este modelo son especialmente cuidadosos en esta división. En Inglaterra se acuñó la expresión right to manage, y en Suecia la propia constitución prohíbe que los ministerios intervengan en casos individuales y que sólo fijen los objetivos políticos generales. 
   
   Contrariamente a esta prescripción, muy a menudo son las agencias de la Generalitat las que disponen del conocimiento estratégico necesario para las decisiones políticas. Así, por ejemplo, hoy quien elabora las políticas industriales es Agencia para la Competitividad de la Empresa (Acció); y quien elabora las políticas energéticas es l’Instituto Catalán de la energía (ICAEN). Esta cuestión es histórica y tuvo como causa, originalmente, un planteamiento racional: muchas de estas agencias fueron creadas para huir de las rigideces del sistema de selección funcionarial y poder contratar a los especialistas necesarios para la política pública correspondiente.
   
   Y es por este motivo, junto con una concepción de la dirección de las agencias de perfil político, lo que ha producido que a veces los directores generales de los departamentos lo hayan sido también de la agencia correspondiente. Participaban, por lo tanto, de la función de evaluador y evaluado.
    
4. La necesidad de una profunda reestructuración de este sector. Históricamente, la creación de estas agencias se ha desarrollado en un proceso de acumulación, sin que se haya producido nunca la reestructuración necesaria. Hoy, por ejemplo, la actuación medioambiental sobre los vectores agua, residuos y aire, se produce mediante dos agencias y un órgano administrativo: la Agencia Catalana del Agua (ACA), la Agencia de Residuos de Catalunya y la subdirección general de Prevención y Control de la Contaminación Atmosférica. No parece que ésta sea la mejor manera de implementar la política pública ambiental.
   
   Esta reestructuración debería ser progresiva, procediendo a revisar los objetivos de las agencias y concentrando aquellas en que fuera necesario por criterios de unicidad de función y escala.

"Para que la dirección pública fructifique, se debe prever que el contenedor organizativo que la debe acoger sea coherente con las funciones que debe desarrollar"

El Govern de la Generalitat ha emprendido un proceso de transformación de la administración. Una de las medidas anunciadas es la implantación de una dirección pública profesional. Es una excelente medida. Necesita, sin embargo, tener en cuenta el espacio organizativo que deben ocupar los directivos públicos. Siempre he defendido que la estructura organizativa debe ser la arquitectura básica allí donde hay que situar la dirección, las personas, los procesos de actividad y la mejor tecnología disponible. Y todo ello rodeado de unos valores y una ética pública. En este sentido, para que la dirección pública fructifique, se debe prever que el contenedor organizativo que la debe acoger sea coherente con las funciones que debe desarrollar. Y, sin embargo, evitar la captura de la capacidad de hacer política del Govern por parte de las agencias.