Cuando se creó la zona euro, se consideró que la unión monetaria solo sería viable si se incluía un marco regulador que impusiera la disciplina fiscal en los estados miembros. Así, se estableció el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), que requería a los estados miembros evitar déficits presupuestarios superiores al 3% del PIB y asegurar que la ratio de la deuda pública no superara el 60% del PIB. Si esta ratio era superior, el PEC obligaba a aplicar políticas para restablecerla. Además, se introdujo el requisito que el presupuesto estructural del gobierno estuviera equilibrado.
En general, estas reglas fiscales eran consideradas necesarias para asegurar el correcto funcionamiento de la unión monetaria ante el riesgo de déficit presupuestarios y niveles de deuda excesivos, que podían conducir a impagos, perturbaciones financieras y subidas de los tipos de interés a largo plazo. No obstante, desde el año 2020, las reglas fiscales han sido suspendidas durante cuatro años consecutivos, gracias a la cláusula de escape que se activó a raíz de la pandemia de la Covid-19 y que se mantuvo el 2022 después de la invasión rusa de Ucrania. Esta suspensión permite a los estados miembros flexibilizar su política fiscal para hacer frente a situaciones inesperadas como la pandemia, la crisis energética o la guerra.
El 2024 será el ejercicio en que se desactivará esta cláusula de escape, y se prevé que la UE establezca un nuevo marco de gobernanza que corregirá los elementos que no funcionaron en el anterior. No obstante, cuando se restauren las reglas fiscales, ¿se tienen que aplicar las mismas o hay que reformarlas para mejorar su funcionamiento?
El 2024 será el ejercicio en que se desactivará la cláusula de escape, y se prevé que la UE establezca un nuevo marco de gobernanza
El Cercle d'Economia reabrió el debate con el estudio, publicado por europeG, titulado Hacia una nueva gobernanza fiscal a la eurozona, del economista belga Paul de Grauwe, quien considera que la solución consiste al encontrar un equilibrio entre la sostenibilidad de las finanzas públicas y la flexibilidad necesaria para permitir a los estados miembros invertir en el bienestar de sus ciudadanos y responder adecuadamente a las crisis.
La revisión de las reglas… y ¿las prioridades?
Para De Grauwe la reforma (de las reglas fiscales) es “inevitable” y tiene que llevarse a cabo priorizando la inversión pública, tanto a escala nacional como europea, y sin establecer objetivos numéricos, pues estos “no funcionan”. De hecho, en veinte años, la eurozona se ha visto obligada a dejar de lado estas normas en tres ocasiones (2002-2004, 2008-2009 y durante la pandemia), y hoy “tienen poca credibilidad”. Es más, siempre que se han suspendido, se han modificado haciéndolas cada vez más complejas; “el PEC está roto, hay que hacer una cosa diferente”.
El economista belga plantea cambiar el modelo de gobernanza actual, en que los gobiernos nacionales son controlados por las instituciones europeas, puesto que la desconexión entre los que toman las decisiones y los que asumen los costes políticos de éstas es “una debilidad evidente”. Para De Grauwe, la interferencia de una autoridad “que no posee la legitimidad política para tomar decisiones” desencadena conflictos y hace este modelo insostenible.
La reforma es “inevitable” y tiene que llevarse a cabo priorizando la inversión pública y sin establecer objetivos numéricos
Por eso, considera que, a la hora de abordar la gobernanza presupuestaria en Europa, hay dos posibilidades. La primera, que se transfiera una parte significativa de la competencia en materia de gasto y de la facultad tributaria a las instituciones europeas, especialmente en el Parlamento Europeo y en un gobierno europeo que tenga que rendir cuentas ante el Parlamento Europeo. En otras palabras, que se avance hacia una unión fiscal. La segunda opción sería la renacionalización de la gobernanza presupuestaria, que tiene que ir acompañada de un mayor grado de independencia, recursos y de autoridad a los consejos fiscales nacionales. Es decir, que los gobiernos nacionales tengan más capacidad de decisión.
Sea como sea, “la necesidad de inversión pública tendría que prevalecer sobre los dogmas actuales de la UE”. Sin esta inversión, el sector privado carecerá también de los incentivos para producir los instrumentos necesarios que promoverán el crecimiento sostenible. Así, De Grauwe cree que la única condición tendría que ser que el rendimiento esperado exceda el coste del endeudamiento.
“Al obligar los políticos a financiar la inversión pública a través de los impuestos o recortes en el gasto, se asigna todos los costes a la generación actual de votantes, mientras que estas inversiones generarán también beneficios para las generaciones futuras”. Hay que alinear los costes con los beneficios y, por eso, “se tiene que financiar la inversión pública mediante deuda”. En este contexto, sería importante maximizar la capacidad de préstamo de la Comisión Europea, que es limitada, y la de los gobiernos nacionales, que es mucho más grande.
Aunque no está clara la intención del BCE, De Grauwe considera “crucial” que el BCE siga manteniendo la deuda estatal en su balance
El papel del BCE
Durante la pandemia, la actuación del BCE ha estado crucial para mantener la sostenibilidad de la deuda. La adquisición de deuda estatal, y su sustitución por pasivos monetarios, genera seigniorage, que se transfiere en los presupuestos públicos nacionales, eliminando la necesidad de los gobiernos de pagar intereses por sus bonos en manos del banco central. Esto tiene consecuencias significativas para el debate sobre la sostenibilidad de la deuda, puesto que las estadísticas oficiales pueden exagerar el incremento real de la deuda pública a causa de las compras de deuda del BCE.
A pesar de que no está clara la intención del BCE a este respecto, el economista belga considera “crucial” que el BCE siga manteniendo la deuda estatal en su balance. Si el BCE mantiene el importe de los bonos del Estado en su balance sin cambios, “el efecto para eliminar tensiones de la deuda que el BCE inició al adquirir los bonos del Estado será definitivo”. Mientras que, si no lo hace, “los gobiernos tendrán que hacer frente a un mayor endeudamiento público”. En cualquier caso, considera que el análisis de la sostenibilidad de la deuda pública tiene que considerar la estrategia del BCE para adquirir y mantener la deuda estatal en su balance, tanto en el presente como en el futuro.
Con todo, De Grauwe pone de ejemplo a Japón. La deuda pública oficial del país nipón ha sido muy elevada en los últimos veinte años, y en la actualidad supera el 200%. Sin embargo, la mayor parte de esta deuda ha estado en manos del Banco de Japón durante mucho de tiempo, y no parece que tenga la intención de reducir significativamente su tenencia de bonos del Estado. El resultado es que, aunque la deuda parece insostenible, resulta mucho más sostenible.