Tratando de entender la Política Agraria Común (PAC)

Ya tenemos, por fin, aprobada y ejecutándose la PAC 2023-2027. La elaboración ha sido larga y el consenso difícil. Se ha aprobado un contenido complejo que este artículo no podrá abarcar más allá de un acercamiento organizado, pero no exhaustivo. Complementariamente se puede consultar el artículo previo La política agraria común a la hora de la verdad. La base normativa de la PAC está definida -además de la legislación general y precedente de la Unión Europea- por tres Reglamentos (UE): R(UE) 2021/2115 que pone las bases de los Planes Estratégicos PAC, R(UE) 2021/2116 sobre financiación, gestión y financiación del Plan Estratégico y R(UE) 2021/2017 sobre la organización común de los mercados. A nivel español, además del propio Plan Estratégico PAC de España hay que tener presente la Ley 30/2022, de 23 de diciembre, por la que se regula el sistema de gestión de la Política Agrícola Común y otras materias conexas, además de los decretos complementarios

Los objetivos originales de la PAC, Implícita o explícitamente, siguen presentes todavía. Las ayudas implicadas pretenden resolver cuestiones relativas al conjunto de la sociedad y, por tanto, son ayudas a los consumidores (abastecimiento garantizado, precios estables, precios reducidos). El agricultor es, simplemente, el actor necesario para alcanzar estos objetivos. Esta primera reflexión es de la mayor importancia dado que se ha mostrado de forma despectiva al agricultor como beneficiario privilegiado de un apoyo público poco explicado.

El agricultor es, simplemente, el actor necesario para lograr estos objetivos

Precisamente la Ley 30/2022 de 23 de diciembre sobre el sistema de gestión de la PAC dice textualmente: "La PAC ha sido el principal instrumento del que se ha dotado a la Unión Europea para garantizar la renta de las explotaciones, la estabilidad de las rentas de agricultores y ganaderos y para garantizar la autonomía alimentaria de los ciudadanos europeos, lo cual recalca la idea de que las ayudas de la PAC suponen un beneficio para el conjunto de la sociedad y no solo para los agricultores (...) hay que poner en marcha una batería de medidas que aseguren la producción de alimentos y la suficiencia alimentaria, por lo que es fundamental dotar al sistema alimentario de seguridad, estabilidad y rentabilidad"

Sin embargo, desde el 25 de marzo de 1957 han pasado muchas cosas. Se tuvieron que corregir los errores iniciales y posteriores, se evidenciaron nuevas necesidades y los mercados se abrieron hacia la globalización. La tierra es plana, expresó Thomas Friedman, aunque hoy vemos unas cuantas montañas. El mundo ha cambiado y los objetivos de la PAC también. Los objetivos generales que hoy señala la UE son los siguientes:

1. Fomentar un sector agrícola inteligente, competitivo, resiliente y diversificado que garantice la seguridad alimentaria a largo plazo.
2. Reforzar la protección del medio ambiente, incluyendo la biodiversidad y la lucha contra el cambio climático.
3. Fortalecer el tejido socioeconómico de las zonas rurales

De la orientación a producir más y estabilizar los mercados iniciales como objetivo central, ahora se encarga también a los agricultores la defensa medioambiental y el sostenimiento del mundo rural. El mundo ha despertado y la realidad habla de grandes retos transformadores con una multiplicidad de vectores no forzosamente alineados que configuran una realidad compleja. Y esto no se puede definir con tres únicos objetivos. Así la UE propone nuevo nuevos objetivos específicos:

1. Apoyo a una renta agrícola viable con objeto de mejorar la seguridad alimentaria a largo plazo
2. Mejorar la orientación al mercado e incrementar la competitividad de las explotaciones
3. Mejorar la posición de los agricultores a la cadena de valor
4. Contribuir a la lucha contra el cambio climático
5. Desarrollo sostenible con gestión eficiente de los recursos agua, suelo y aire.
6. Frenar y revertir la pérdida de biodiversidad
7. Atraer jóvenes agricultores y facilitar el desarrollo empresarial en las zonas rurales.
8. Promover la igualdad de género
9. Mejorar la respuesta de la agricultura de la UE a las exigencias sociales de alimentación y salud

¿Hay que separar la agricultura del medio ambiente? | iStock

La arquitectura de las ayudas

La PAC 2023-27 otorga más libertad y más responsabilidad en los estados miembros a través, sobre todo, del diseño y seguimiento del Plan Estratégico. Presumiblemente, el acercamiento tiene que facilitar el ajuste de la norma a las condiciones locales. Este hecho, pero, puede generar aplicaciones desiguales entre unos países y otros según las diferentes concreciones que se establezcan. Estas posibles diferencias podrían crear dificultades en el comercio alimentario intra-europeo, algo que aportará complejidad a su coordinación a nivel del conjunto UE.

La nueva PAC conserva los dos pilares. Con una interesante mejora, puesto que ahora estos están incluidos en el mismo Plan Estratégico, evitándose dificultades por calendarios no coincidentes. El primer pilar, que financia las ayudas directas y las medidas de mercado, íntegramente con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA). El segundo pilar, de desarrollo rural, en régimen de cofinanciación del Fondo Europeo Agrario de Desarrollo Rural (FEADER). El segundo pilar se concreta en el Programa de Desarrollo Rural (PDR).

La nueva PAC da un paso importante frente a la centralización en detrimento de las capacidades de intervención de las comunidades autónomas

Tanto el Plan Estratégico de la PAC como el Programa de Desarrollo Rural son únicos para todo el Estado, en este sentido la nueva PAC da un paso importante frente a la centralización en detrimento de las capacidades de intervención de las comunidades autónomas.

• Avanza en la desvinculación de las ayudas históricas a través de unas regiones mejor definidas y más reducidas. En total se han definido 20 regiones a nivel estatal en función de criterios agronòmicos y socioeconómicos (secano, regadío, cultivos permanentes y pastos permanentes).
• Incorpora la condicionalitat social, es decir la exigencia de cumplimiento riguroso de las exigencias de un trabajo digno de acuerdo con la legislación laboral correspondiente.

En el segundo pilar las medidas son muy diversas tales como: compensación a zonas en limitaciones o por cumplimiento de compromisos medioambientales (por ejemplo la producción ecológica), compensación por cumplimiento de requisitos obligatorios tales como de la Red Natura 2000. Inversiones (agrarias, medioambientales, servicios básicos, etc.), ayudas a la incorporación de jóvenes agricultores y nuevas empresas rurales, herramientas de gestión de riesgos, cooperación entre entidades, intercambio de conocimientos e información...

Los recursos financieros

Atendiendo a esta estructura de gestión, los recursos anuales implicados para España son los siguientes:

Recursos financieros de la PAC, en miles de euros

La arquitectura verde

La PAC establece diferentes medidas con el objeto de alcanzar los objetivos definidos y de una forma especial el impulso de las medidas vinculadas a una agricultura de acuerdo con las estrategias del Green Deal. Cada Estado Miembro deberá destinar el 40 % de la dotación financiera global a objetivos medioambientales y de lucha contra el cambio climático.

La Unión Europea está realizando un acercamiento progresivo a las nuevas medidas de carácter ambiental, con un grado de exigencia desde la obligatoriedad al impulso por vía de incentivos económicos.

1. Los RLGs o Requisitos Legales de Gestión. Se trata de normativas legales obligatorias que responden a objetivos de la PAC ("lo tienes que hacer obligatoriamente").
2. Los BCAMs o Buenas Condiciones Agrícolas y Medioambientales.- Son medidas y buenas prácticas de cariz medioambiental que son obligatorias para participar en la percepción de ayudas de la PAC. ("si no lo haces no podrás cobrar la PAC").
3. Los eco-regímenes.- Son medidas voluntarias pero estimuladas a través de unas ayudas específicas. Es decir, se dotan unos fondos determinados que se podrán entregar si se hacen determinadas actuaciones ("te pagamos si haces el que te digamos")

Máquina de cosecha de trigo | iStock

Los RLGs o Requisitos Legales de Gestión

Se refieren a las normativas sobre política de aguas; contaminación producida por nitratos; conservación de aves silvestres; conservación de los hábitats naturales y de la fauna y la flora silvestres; requisitos generales de la legislación alimentaria; prohibición de utilizar determinadas sustancias para la cría del rebaño (p.ej. hormonas); comercialización de productos fitosanitarios; medidas hacia un uso sostenible de plaguicidas; protección de los animales en las granjas.

Los BCAMs o Buenas Condiciones Agrícolas y Medioambientales

Corresponden al que se denomina condicionalitat, que con la nueva PAC se ve reforzada. En resumen son: mantenimiento de pastos permanentes; protección de humedales y torberes; prohibición de crema de restos de cosecha (puesta en cuestión recientemente); Creación de franjas de protección de los márgenes de los ríos; llavoreig sostenible; cobertura mínima del suelo en los periodos más sensibles; rotación de tierras de cultivo excepto en cultivos bajo el agua; porcentaje mínimo de superficie agrícola dedicada a no producir tal como el barbecho; prohibición de convertir o labrar los pastos permanentes; fertilización sostenible.

Los eco-regímenes

El eco-regímenes son la novedad más aparente de la PAC 2023-2027. Se definen cómo un conjunto de medidas de las cuales el agricultor tiene que escoger una que se adapte a su explotación. El cumplimiento del eco-régimen le proporciona el derecho a un pago complementario a la ayuda básica. De hecho, si un agricultor quiere acercarse al volumen de ayudas de la PAC precedente, hace falta que adopte las medidas vinculadas al eco-régimen escogido.

Si un agricultor quiere acercarse al volumen de ayudas de la PAC precedente, hace falta que adopte las medidas vinculadas al eco-régimen escogido

Los eco-regímenes se dividen en balanza de carbono y agroecología. La balanza de carbono tiene por objetivos la mejora de los suelos reduciendo la erosión y la desertización, aumentar el contenido de carbono del suelos y reducir emisiones. Es decir, corresponde a prácticas como el pastoreo extensivo, la agricultura de conservación con siembra directa, las corbetas vegetales... La agroecología, en cambio, hace referencia a la siega sostenible, donde se establecen islas de biodiversidad en los pastos, en rotaciones de cultivos con especies que mejoran la fertilidad del suelo, a espacios de biodiversidad en tierras de cultivo y a superficies no-productivas y elementos de paisaje.

Orientación a resultados

La PAC se ha basado históricamente en un enfoque "a priori" a partir de unos parámetros pre-definidos. La PAC 2023-27 quiere dar un paso importante hacia la orientación a resultados. Se pasa de un modelo basado en el cumplimiento de criterios de subvencionalidad a un modelo basado en la consecución de determinados indicadores de rendimiento. Esto comporta una serie de cambios en el sistema de gestión. El análisis DAFO pone las bases a la definición de necesidades, las cuales permiten definir unas metas para atenderlas de acuerdo con los objetivos definidos en la PAC. A partir de ahí se definen las intervenciones para alcanzar las metas.

Se pasa de un modelo basado en el cumplimiento de criterios de subvencionalidad a un modelo basado en la consecución de determinados indicadores de rendimiento

El Plan Estratégico español define cuarenta y cuatro metas cuantificadas desde la digitalización de la agricultura, la modernización de las explotaciones, el almacenamiento de carbono en suelos y en biomasa, la reducción de las emisiones de la ganadería, la mejora de la protección de los suelos, protección de la calidad del aire y del agua, etc., etc, hasta cuarenta y cuatro.

Se trata de un planteamiento cuantitativo que requiere el acompañamiento de los datos procedentes de las explotaciones y de la integración de estos datos. Las necesidades de información y el detalle de ésta plantean una tarea de comunicación y monitoreo ingente, algo que solamente será posible a través de las herramientas digitales. Al mismo tiempo, una batería de indicadores se convertirán en los medidores del grado de cumplimiento de las metas establecidas, los cuales serán seguidos y monitorizados desde órganos de control y coordinación específicos.

Herramientas de información y seguimiento digital

El sistema integrado de información PAC está formado por tres herramientas:

1. El SIEX (Sistema de información de Explotaciones Agrícolas, Ganaderas y de la Producción Agraria) que es "un conjunto de bases de datos y registros administrativos interconectados" en el que "se integrarán de oficio" los datos del conjunto de registros vinculados al seguimiento de las actividades relacionadas. El SIEX es gestionado desde la Administración del Estado

2. El REA o Registro de Explotaciones Agrarias, es un registro ya existente que es gestionado por las Comunidades Autónomas.

3. El CUE o Cuaderno Digital de Explotación. Es un sistema electrónico (App) que se entregará gratuitamente a todas las explotaciones y es la puerta de entrada del conjunto de datos requeridos por el sistema PAC y que nutrirán el SIEX. Como novedad la normativa exige que todo el conjunto de datos requeridos se introduzca por medios electrónicos excluyendo el formato papel. Las Comunidades Autónomas pueden implementar su propio Cuaderno Digital de Explotación, pero es necesario que sea interoperativo con el conjunto del sistema SIEX, exigencia que también deberán cumplir herramientas diseñadas por compañías privadas.

Esta apuesta por la digitalización es presentado al sector agrario como un paso decisivo hacia la simplificación de la relación del agricultor con la Administración a la hora de aportar los datos que se le piden. El sistema integrado de información deberá ser capaz de preparar automáticamente las solicitudes de ayudas de la PAC (DUN) y facilitar la introducción de datos al sistema con herramientas de inteligencia artificial.

Impulso de la innovación y el asesoramiento

El primer objetivo de la PAC hace referencia a un sistema agrícola inteligente y competitivo. Los diseñadores del Plan Estratégico no obvian que el conjunto de medidas de carácter medioambiental pueden significar pérdidas en productividad y consecuentemente en capacidad competitiva. Para hacer frente a esta amenaza se propone reforzar los sistemas de innovación. Efectivamente, el camino para mejorar la competitividad y salvar el gap de competitividad con el exterior es la innovación. Con este objetivo se propone reforzar a los Sistemas de Conocimiento e Innovación Agrícolas (Agricultural Knowledge and Innovation Systems) llamados en siglas AKIS. La PAC pretende impulsara los AKIS, y de manera especial su coordinación a nivel europeo.

La PAC pretende impulsar los AKIS y, de manera especial, su coordinación a escala europea

Por otro lado, la complejidad del sistema PAC y el impulso de las nuevas estrategias de producción más sostenibles exige que los Estados miembros garanticen la existencia de servicios de asesoramiento a las explotaciones. Los servicios de asesoramiento, entre otros objetivos, deben ayudar a que los agricultores y demas beneficiarios de las ayudas de la PAC sean conscientes de la relación entre la gestión de las explotaciones, el medio ambiente y el clima.

Mirada crítica

La PAC 2023-2027 es la resultante del consenso atendiendo a diferentes vectores entre los que está la propia historia de la PAC con sus inercias, la voluntad y exigencia de avanzar hacia la transformación verde atendiendo a las orientaciones del Green Deal, la necesidad de garantizar la seguridad del abastecimiento alimentario, las tensiones comerciales procedentes de un mercado global con unas normas acordadas con la Organización Mundial de Comercio que hay que respetar y una realidad agro-rural con lógicas resistencias al cambio. Con la voluntad de atender todos los vectores, en busca de una propuesta equilibrada, el producto final es especialmente complejo. En ese sentido, requiere un importante esfuerzo de divulgación para hacerlo comprensible a los posibles beneficiarios y a la sociedad en general.  En cualquier caso hay que valorar el esfuerzo realizado para dar forma a tal reto

En el Plan Estratégico se hacen dos afirmaciones que, cuando menos, son matizables. Por un lado se afirma que es una propuesta orientada a resultados pero en realidad se centra sobre todo en una monitorización "a priori" de la actividad agraria. Incluso podría decirse que es un modelo basado en la desconfianza en el agricultor. Probablemente, sin perder capacidad coercitiva ni efectividad sería posible otro modelo que realmente motivara a partir de las metas alcanzadas, es decir, los resultados.

Por otro lado se afirma que se ha hecho un esfuerzo de simplificación. Es cierto que se ha hecho una decidida apuesta por la digitalización donde se pretende que con el apoyo de la inteligencia artificial muchas tareas informativas puedan facilitarse.  En esta dirección hay que seguir profundizando a fin que con la ayuda de sensores y herramientas de teledetección se pueda ahorrar la información burocrática y detallada de cada actividad.  Pero el volumen de la malla de objetivos principales, objetivos específicos, objetivos transversales, objetivos sectoriales, necesidades, medidas, intervenciones, requerimientos, condicionantes, metas, resultados e indicadores, no predisponen al optimismo. Un sistema integrado de información de tal magnitud no es cosa sencilla. Tengamos en cuenta que apenas se está implantando y de errores habrá, de funciones mal diseñadas habrá, de modificaciones habrá.  Para salvar estas eventualidades será muy importante ensanchar los márgenes de tolerancia, de flexibilidad y disponer de puertas de salida en momentos de bloqueo del sistema.

El buen funcionamiento del sistema requiere un enjambre de técnicos, asesores y controladores, mientras que la introducción de datos recae en exceso en el propio agricultor. El sistema parece pensado para la gestión de una gran empresa, pero no se trata propiamente de una industria con trabajadores organizados laboralmente. Además, la actividad se realiza en entornos rurales donde la calidad de las redes telemáticas deja mucho que desear. Todo ello puede acarrear dificultades serias de la relación del agricultor con el sistema hasta el punto de que puede generar atascos que acaben tensando estas relaciones.  La gestión de la introducción de datos es seguramente el nudo más delicado, habrá que tenerlo en cuenta, no se puede convertir a los agricultores en los burócratas del sistema de información. Las dificultades y dedicación necesaria para introducir los datos pueden generar costos directos excesivos (tiempo del agricultor) o indirectos (contratación de servicios externos) y, posiblemente, desánimo. En resumen, una puerta abierta a la deserción y abandono de tierras o acumulación de éstas en menos manos. Y no podemos perder más agricultores.

El diseño del sistema tiende al perfeccionismo, cada medida dispone de un detalle muy preciso, a menudo con pocos márgenes en la interpretación. Todo ello, si cae en manos de posibles funcionarios escrupulosos puede generar dificultades innecesarias. Una vez más hay que hablar de flexibilidad, sobre todo teniendo en cuenta la variabilidad de la realidad en la que actúa la agricultura. Precisamente, desde las organizaciones agrarias se están presentando múltiples propuestas de acercamiento de la norma a una realidad siempre más compleja.

Una aparente carencia del Plan Estratégico es la no explicitación del retorno de la información y de los resultados al agricultor. Parece como si toda la tarea fuera dirigida a informar a un Sancta Sanctorum de la agricultura para que pudiera controlar, juzgar y castigar si fuera necesario. No se explicita, cuando menos suficientemente, la voluntad de generar herramientas de utilidad para la gestión del día a día del agricultor y para facilitar la organización y planificación de su actividad.

Evidentemente, el gran reto es avanzar decididamente hacia una producción sostenible. Sin embargo. Atendiendo a su vez a la demanda de alimentos, de manera asequible para todos. Sin olvidar el papel decisivo de los agricultores, los cuales se merecen el reconocimiento económico y cultural que en justicia les corresponde. No es un reto sencillo. En este sentido, debería plantearse el Plan Estratégico como una gran experiencia piloto des de la cual ir aprendiendo el camino, a fuerza de equivocaciones y posteriores correcciones. Sin duda, para ser consecuentes con ello, serán precisas altas dosis de humildad y flexibilidad