Este reportaje ha sido elaborado y escrito conjuntamente por VIA Empresa y EnpresaBIDEA
Las carreteras se han convertido en el gran agujero negro de las infraestructuras del Estado. En tan solo tres años, el déficit ha repuntado cerca de un 43%, según datos de la Asociación Española de la Carretera (AEC). En cifras totales, el balance ha pasado de 9.453 millones de euros en 2022 a prácticamente los 13.500 millones en la actualidad. Gran parte del desgaste se explica por las vías de acceso a la península, situadas en Euskadi y Catalunya. Ambos lugares conectan con las principales arterias europeas, pero los gobiernos de uno y otro territorio presentan modelos muy diferentes para hacer frente a la problemática.
La solución, sin embargo, parece converger. Los peajes son ya una realidad asumida —y promocionada— en las diputaciones vascas, mientras que en Catalunya es el gran anhelo de patronales, cámaras de comercio y entidades del sector de la movilidad. Sin los peajes, a la AEC no le salen las cuentas: el “récord” de 1.500 millones de euros que el ministro español de Transportes, Óscar Puente, aseguró haber invertido en 2025 en esta dotación no se acerca al mínimo de 2.000 millones que requiere la entidad.
“Cuando son partidas de esta magnitud es muy fácil que los presupuestos públicos se descompensen”, explica Manel Larrosa, arquitecto y miembro de femVallès. Larrosa participa recurrentemente en estudios y debates sobre modelos de infraestructuras y defiende que solo el pago por uso ofrece las garantías para alcanzar esa cifra: ”No solamente estaríamos al día en términos de mantenimiento, sino que nos daría margen para inversión”, agrega.
Silvia Pérez Yéboles, directora general de Carreteras de la Diputación Foral de Gipuzkoa, es también una “ferviente creyente” del pago por uso. “Una vez finaliza la construcción de carreteras, esa parte puede estar pagada, pero hay que seguir haciendo el mantenimiento y es muy costoso. En nuestro caso, más aún teniendo en cuenta la orografía y el clima”. Pérez da una cifra. En los últimos 20-25 años, 1.500 millones de euros para mantener, entre otras, AP1 o la AP363. Asimismo, la rehabilitación de tres kilómetros de la N1 cuesta más de un millón de euros.
Empresa pública y norma foral: base del modelo vasco
En el caso del territorio vasco, la gestión de las carreteras siempre ha estado en manos de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa. También en el caso de Navarra. “Este derecho de foralidad data del siglo XI, y nació, precisamente, de cobrar peajes por transitar los caminos. Es decir, hacienda, recaudación y carreteras”, explica Pérez a EnpresaBIDEA. Es por ello que, a día de hoy, son las diputaciones de cada uno de los territorios —no el Gobierno Vasco— y el Gobierno de Navarra las que tienen la competencia exclusiva de todas carreteras interurbanas, desde la red de alta capacidad y sus peajes, hasta una carretera secundaria que va “a la punta del monte”. En total, en torno a 1.300 kilómetros y más de 1.100 estructuras.
Así, las leyes y medidas correspondientes a las mismas se aprueban cada una de las Juntas Generales —parlamentos provinciales—. “Claro que, al ser territorios limítrofes, en ciertos aspectos nos tenemos que coordinar obligatoriamente. Pero somos soberanos en nuestras decisiones”, añade Pérez.
Pérez: “Tú no puedes recaudar más de lo que te cuesta tu infraestructura. Es decir, no te puedes enriquecer; el peaje es para mantener y construir la infraestructura”
Entender eso es clave a la hora de hablar de gestión de los peajes. Los tres territorios de Euskadi tienen modelos similares, con una sociedad foral o empresa 100% pública que gestiona las mismas: Bidegi en Gipuzkoa, Intervía en Bizkaia y Arabat en Araba. “En Gipuzkoa, Bidegi es la empresa que gestiona, mantiene y lleva las carreteras de pago por uso para todo tipo de usuarios, y en el caso de la N1 o A15, lo que corresponde al transporte de mercancías”, añade Pérez.
Bidegi nace en 2002, cuando termina la concesión de AP8, y la diputación tenía que decidir cómo gestionar la misma. “En ese momento, la diputación empieza a plantearse su política de pago por uso”. Nace entonces también la normativa foral de pago por uso que establece que “lo que se recauda se revierte única y exclusivamente a la carretera”. Ser territorio de paso, con muchísima gente de fuera que utiliza las infraestructuras y que no paga impuestos en la región, ha sido importante a la hora de avanzar en una gestión de carreteras acorde, según indica la directora. No obstante, en dicha recaudación, la directiva europea marca una serie de costes. “Tú no puedes recaudar más de lo que te cuesta tu infraestructura. Es decir, no te puedes enriquecer; el peaje es para mantener y construir la infraestructura”, subraya.
Catalunya, en un limbo ruinoso
Al contrario que en los territorios vascos, donde no hay carreteras del Estado o autonómicas, en Catalunya la gestión de carreteras es más compleja, pues hay carreteras del Estado, autonómicas y provinciales. En 2021, cuatro de las principales vías del territorio suprimieron sus peajes y pasaron a ser gratis: la AP-7, la AP-2, la C-33 y el tramo norte de la C-32. Entre las que se eliminaron y las que se quedaron (la C-16 y la propia C-32), Abertis facturaba unos 500 millones de euros anuales, a fecha de 2019.
Un lustro más tarde, el tráfico en todas las vías se ha disparado. Especialmente llamativo es el caso de la AP-7, definida por Larrosa como la “columna vertebral” del Principado, dado que la atraviesa de sur a norte. Según datos de la Cambra de Comerç de Barcelona, algunos tramos han incrementado su afluencia en un 37% en el caso de vehículos ligeros y de un 55% en el de pesados.
Gran parte de este segundo grupo lo forman camiones procedentes de Europa. Es decir, no residentes en Catalunya ni en el Estado. Sin embargo, la eliminación de las barreras ha provocado que este repunte lo hayan de sostener los bolsillos de los catalanes. "Cuando eliminamos un peaje, el presupuesto público asume este gasto", recordaba, a finales de 2024, el economista Àlvar Garola en VIA Empresa. Un año y medio más tarde, se reafirma: “No es un tema de tener más o menos dinero, sino de tener claras las prioridades y las necesidades del país en cada momento”. Bajo su punto de vista, la prioridad no debe ser implantar los peajes como medida reactiva, sino buscar un “modelo equitativo” que resuelva la encrucijada de la titularidad de todas las carreteras. “Uno de los problemas que ha tenido tradicionalmente España es que han convivido autopistas de peaje con otras que no tenían o autovías gratuitas”, lamenta.
Dicho panorama generó un rechazo general a los peajes como concepto: “Se creó un modelo en el cual no quedaba claro por qué criterio se pagaba una u otra”. La prueba a esta fobia está en que el gobierno español ha ignorado reiteradamente los requerimientos de Bruselas a causa de su impopularidad, mientras que otros países hace años que transpusieron la directiva. Al no disponer de una concesión, Catalunya tampoco pudo planificar por su cuenta, como sí ocurrió en Euskadi. En todo caso, de acuerdo con Garola y Larrosa, el Govern no podría replicar el modelo vasco, distribuido entre las diputaciones: “No hay legitimidad democrática ni organización para hacerlo”, recuerda Larrosa, quien apuesta por una gestión centralizada desde la Generalitat con “concesiones por vías”. Por su parte, Garola considera que la supresión de las barreras de 2021 fue una “oportunidad perdida” para pactar con el Estado un consorcio entre la administración central y la catalana.
Aun así, la oposición a los peajes es una lucha compartida entre una parte de las sociedades catalana y española. En el Principado se explica por el precio de la tarifa. En 2026 restan dos carreteras con peajes: la C-16 y la C-32. En el caso del túnel del Cadí, un turismo convencional debe abonar hoy 14,56 euros por acceder, mientras que en Vallcarca el importe se sitúa en 8,42 euros. En Vallvidrera, el máximo asciende a 5,28 euros en hora punta. Sin embargo, los expertos ven excepcionales los importes de estos tres casos. “No solamente cubren el mantenimiento de las autopistas, sino también la inversión inicial”, recalca Garola. Larrosa lo suscribe y añade que sin ese “beneficio asegurado”, dichas vías “no se habrían ni construido”.
Europa, entre pago por uso y viñetas
Desde hace unos años, la Unión Europea (UE) ha invitado a sus estados miembros a adoptar el sistema de peajes con pago por uso, independientemente de las particularidades de uno y otro. Es una realidad que Euskadi conoce desde principios de siglo. En el caso de Catalunya, ninguno de los peajes que permanecen utiliza el formato de abonar únicamente la parte proporcional a la distancia recorrida.
Para hacer frente al déficit estatal, la asociación de empresas constructoras y concesionarias de infraestructuras, Seopan, propuso el año pasado que el conjunto de España cambie a esta modalidad en las vías de alta capacidad, y que instaure unas tarifas iniciales de tres céntimos el kilómetro para el vehículo ligero y catorce céntimos para el pesado. Con dichas cantidades, la entidad cree que sería viable afrontar el déficit y prevé ingresar 143.000 millones de euros en 25 años. Además, son cifras muy por debajo de la media de la UE, donde se pagan nueve y dieciocho céntimos, respectivamente.
Bruselas recomienda el pago por distancia recorrida, pero países como Austria o Suiza todavía implementan la viñeta clásica en sus vías de alta capacidad
“Para nosotros el modelo guipuzcoano tiene muchas ventajas, pero no tiene por qué ser el modelo a seguir por los demás, ni mucho menos”, menciona Pérez. Lo que en cualquier caso sí defiende es que el gasto de mantenimiento es “imposible de asumir” por parte de la diputación desde los presupuestos propios. “Tener una entidad como Bidegi es una ventaja importante para nosotros, por su capacidad de endeudamiento y porque esta no afecta en los presupuestos de diputación. Sin esto, es imposible tener la red de carreteras que tenemos actualmente”, insiste. De hecho, la estructura posibilita destinar el dinero de los presupuestos a mejorar las políticas sociales y de bienestar.
Porque lo que tiene claro la directora de Carreteras de la Diputación es que las carreteras no son gratis. “O se pagan con los impuestos y el presupuesto ordinario, o por el pago por uso. En este segundo caso, quien pasa por aquí aporta al mantenimiento, pague o no sus impuestos en Gipuzkoa”. Eso no significa que las de la red local deberían tener el mismo sistema. “Hay que encontrar un equilibrio entre el pago por uso y los recursos propios”.
La alternativa es la ya mencionada viñeta que utiliza Catalunya. Países como Austria o Suiza todavía la implementan en sus vías de alta capacidad. “En el caso de los residentes, la tarifa es anual, mientras que en el de los no residentes, se paga por el tiempo que ellos utilizan las autopistas del país”, aclara Garola.
Además de todo ello, también está la política de descuentos que se aplica para los usuarios habituales residentes en los territorios. Sin embargo, al tener cada uno de los territorios su competencia, dichas rebajas se emplean principalmente en el territorio correspondiente. Es decir, los descuentos de Abiatu, sirven para los peajes de Gipuzkoa, y para los de Bizkaia solamente cuando el usuario ha viajado desde o hacia Gipuzkoa. En Catalunya, los residentes de localidades afectadas por los peajes de la C-16 y C-32 también cuentan con bonificaciones, aunque parte de los usuarios aún las consideran insuficientes. En el caso del pago por uso, ni Garola ni Larrosa descartan que puedan implementarse, aunque este segundo las ve “innecesarias” por las tarifas tan reducidas que se abonan.
Pago por contaminación
La tendencia actual, además del pago por uso, es que quien contamine más, pague más. Así lo marca la directiva europea mencionada previamente. Actualmente, la aplicación de los costes externos era optativa, pero la tendencia es que cada vez sea más obligatoria, y Gipuzkoa, concretamente, está analizando en qué medida es de obligado cumplimiento. “Son cosas que tienen que ver con las emisiones, con contaminaciones tanto de gases de efecto invernadero como acústicas, etc.”, aclara la directora de Carreteras de la Diputación de Gipuzkoa. En general, el reto está en cumplir con las directivas que vayan apareciendo a nivel europeo, con el objetivo de “hacer las cosas bien”.
Otro reto es poder tener un sistema para cobrar por categoría a través de la ViaT, con una información “no manipulable, real y veraz”, que permita modular. “Es un reto tanto técnico como tecnológico”. En cualquier caso, tiene claro que “siempre” tendrán que hacer “una vigilancia tecnológica continua” y también “inversiones”. El fin es “ver cómo hacer que todo lo que se recauda por peaje se pueda seguir invirtiendo en la infraestructura”.
En los últimos años, el desarrollo de la tecnología ha permitido modernizar el sistema de cobro de los propios peajes. Antes de eliminarlos, en algunos puntos de Catalunya ya se habían implantado los primeros arcos con lectura automática de matrículas. “Las propias concesionarias ya estaban trabajando en esa línea”, asegura Garola. Hoy, de aquellas barreras ya no queda ni la infraestructura básica. En el caso vasco, los arcos con lectura automática son una realidad, por ejemplo, en la AP-636, donde desde 2022 se implementó dicho sistema. También en la N1 y A15, para los vehículos de uso profesional.