Catalunya arrastra desde hace décadas un déficit fiscal estructural que la Generalitat estima en 22.013 millones de euros anuales (dato referido a 2021, último año en el que se ha publicado), más de 2.700 euros por persona. Es una cifra muy elevada y persistente en el tiempo, que limita de manera clara la capacidad de financiar servicios públicos e inversiones, y acaba afectando al bienestar de la población y la competitividad. En este contexto, cualquier reforma del sistema de financiación autonómico debería orientarse a mejorar esta situación.
Sin embargo, antes de entrar en el detalle, hay que dejar claro que una valoración sólida del nuevo sistema solo será posible cuando el Govern publique todos los detalles y mecanismos concretos de funcionamiento. El análisis que sigue se basa, por tanto, en la información disponible hasta ahora.
El nuevo sistema anunciado por el gobierno español apunta a una mejora potencial de unos 4.700 millones de euros anuales para la Generalitat. Esta cifra representa aproximadamente un 21% del déficit fiscal de 2021 (habrá que ver cómo quedará finalmente con las cifras reales de 2027 primer año de aplicación del nuevo modelo). El primer elemento positivo es cuantitativo. Si se cumple lo anunciado —cosa que la experiencia aconseja verificar—, la Generalitat dispondría de más recursos estructurales y no solo de fondos puntuales o extraordinarios. Este incremento vendría principalmente del aumento de la participación en el IRPF, que pasaría del 50% al 55%, y del aumento de la participación en el IVA, que se elevaría del 50% al 56,5%.
Cabe destacar también que el nuevo sistema prevé que una mayor parte del IVA generado por las pymes se compute según su domicilio fiscal, reforzando los ingresos de las comunidades con mayor tejido empresarial, un cambio relevante en términos de control, información y liquidez, aunque el reparto final de los recursos continuará sujeto al mecanismo estatal. También es relevante el cambio en el criterio de población ajustada, que pasa a tener más en cuenta el coste real de los servicios públicos, la densidad, la población flotante y factores socioeconómicos. Este cambio beneficia a Catalunya, ya que reconoce que no todas las poblaciones tienen el mismo coste de provisión de servicios.
Otro elemento positivo es la mejora del sistema de anticipos y liquidaciones, que debería reducir los retrasos actuales y mejorar la previsibilidad presupuestaria. Además, se creará un consorcio de infraestructuras entre el Estado y la Generalitat, con participación paritaria, que podría ser un paso adelante si realmente permite mejorar la ejecución efectiva de las inversiones. Este es un ámbito donde históricamente se han producido infraejecuciones reiteradas en Catalunya: a menudo se presupuesta poco y se ejecuta aún menos.
No está del todo claro cómo se concretará el nuevo reparto del IVA, cómo se actualizarán exactamente las entregas a cuenta, qué mecanismos garantizarán de manera efectiva el principio de ordinalidad o cómo funcionará en la práctica el consorcio de infraestructuras
Hay que tener en cuenta, sin embargo, que como Catalunya y otras comunidades autónomas pasarán a ingresar más recursos, el gobierno del Estado prevé inyectar al sistema 20.975 millones de euros adicionales para garantizar que ninguna comunidad salga perjudicada en términos absolutos. Este elemento ayuda a entender el alcance global de la reforma, pero también su coste para las finanzas estatales.
Ahora bien, la propuesta todavía presenta muchas incógnitas. A la espera de poder leer el texto completo del nuevo sistema, hay que reconocer que buena parte de lo que se ha explicado hasta ahora es difícil de entender, incluso para especialistas. No está del todo claro cómo se concretará el nuevo reparto del IVA, cómo se actualizarán exactamente las entregas a cuenta, qué mecanismos garantizarán de manera efectiva el principio de ordinalidad o cómo funcionará en la práctica el consorcio de infraestructuras.
Un elemento clave a explicar es la ordinalidad: según el Govern, tercera a aportar, pasaría a ser también tercera a recibir si se tiene en cuenta la población ajustada (un nuevo concepto que habrá que explicar bien para poder valorarlo), pero con población real pasaría a novena, cuando hasta ahora ha sido décima (o la decimocuarta, si se atienden las diferencias del coste de la vida). Otro problema es que el nuevo sistema no tiene en cuenta las diferencias en el coste de la vida en las distintas regiones, lo que perjudica a Catalunya.
Existe el riesgo de que el nuevo sistema siga siendo complejo y poco transparente, como el anterior, lo que dificulta el control y la evaluación rigurosa de los resultados.
También hay que decir con claridad qué no resuelve este acuerdo. Aunque los 4.700 millones anunciados se materialicen íntegramente, Catalunya continuará sufriendo un déficit fiscal muy elevado. El acuerdo tampoco implica que la Generalitat recaude todos los tributos, como se había anunciado hace algún tiempo. El IRPF y el IVA continúan siendo impuestos compartidos, y la clave continúa siendo el reparto final de los recursos. Probablemente, el sistema se podría mejorar sin necesidad de ir hacia un concierto económico como el vasco o el navarro. Una alternativa intermedia sería que Catalunya recaude el 100% de los tributos, que se pacte una cuota de solidaridad con un techo máximo claro y transparente, y que se pague de manera explícita por los servicios estatales recibidos. Un modelo de este tipo sería más comprensible, más controlable y probablemente más estable en el tiempo.
La experiencia obliga a una prudencia razonable. Otras reformas de la financiación, presentadas como “históricas”, como la de 2005, no han resuelto la infrafinanciación de Catalunya, y el déficit fiscal ha continuado creciendo. Este precedente explica el escepticismo con el que muchos observan el nuevo acuerdo. A esta prudencia hay que añadir una autocrítica colectiva. La falta de unidad política en Catalunya en temas de país también ha sido un lastre recurrente. Demasiado a menudo, tanto los actores que han negociado acuerdos como los que se han opuesto han priorizado el cálculo partidista por encima del bien común. Esto ya pasó en la negociación de la Constitución, del primer Estatut y en episodios posteriores, y este desalineamiento ha acabado perjudicando de manera clara los intereses de Catalunya.
La clave continúa siendo el reparto final de los recursos; probablemente, el sistema se podría mejorar sin necesidad de ir hacia un concierto económico como el vasco o el navarro
El debate sobre la financiación singular planteada hace año y medio apuntaba hacia un modelo de soberanía fiscal más amplio, con recaudación íntegra de los impuestos y una cuota pactada de solidaridad. El modelo que finalmente ha podido acordarse se sitúa dentro del régimen común. Dicho esto, también es justo reconocer que las partes que han llegado a este acuerdo intentan mejorar la situación con una propuesta factible dentro del contexto político actual. A todo esto se añade un elemento institucional clave: para que el nuevo sistema sea una realidad, el acuerdo deberá recibir el visto bueno final del Congreso de los Diputados y traducirse en cambios legales concretos. Sin este aval parlamentario, las mejoras anunciadas quedarán en papel mojado
A pesar de todo, conviene evitar dos errores habituales: el entusiasmo acrítico y el rechazo automático. Este acuerdo no es el sistema ideal ni resuelve el problema de fondo, pero puede ayudar a aliviarlo. En un contexto de déficit fiscal tan elevado, reducirlo, aunque sea de manera limitada, es mejor que no hacer nada. El reto ahora es superar los trámites pendientes, mejorar las carencias del modelo y garantizar el efectivo cumplimiento del acuerdo, con transparencia y rigor. No es el final del camino, pero puede ser un paso en la buena dirección si existe voluntad real de cumplirlo.